作者：代忘 曹理达 周慧兰
3月11日，《国务院机构改革方案》将正式披露。以“大部制”为关键词的机构改革，既是执政党提出的2010年“完善基本经济制度，健全现代市场体系”的重要步骤，更是利益日渐分殊的中国社会寻求更佳状态的“政治表达机制”与“行政执行机制”的先遣队。
建国以来大的机构改革，前29年有四次，后30年有五次。市场经济的发展与建立在个体权利基础上的社会自我发育，是政府权力必须不断进行自我调整的基本动因。这一过程既是政府与市场的重新定位，也是公权力与私权利的彼此再调适。关于这次改革，目前已经达成一些基本共识：公共服务型政府应该成为政府的基本定位；政府权力应进一步从微观经济领域退出；部委之间既“职责交叉”又“权责脱节”的低效状况必须得到改变等等。
中国的改革已在超越“摸着石头过河”的阶段，在执政党的论述里，行政体制改革是政治体制改革重要的一环。值得期许的是，以“大部制”为突破口，到2020年建立起“比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的过程，也将是中国政改取得实质进展的过程。在改革开放三十周年之际展开的这次上层建筑“攻坚战”，为什么选择“大部制”作为改革突破口？改革过程将遇到哪些难点？本轮改革与政改将如何深层关联？本周，本报特邀中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林、国务院发展研究中心社会发展研究部部长丁宁宁、北京大学电子政务研究院院长杨凤春、中国社科院经济研究所研究员张卓元就以上问题进行深入探讨，是为21世纪北京圆桌第167期。
为什么是“大部制”？
＜21世纪＞：两会期间，政府机构改革的话题引起了广泛关注。目前行政体制改革与经济社会发展的主要矛盾在哪些方面？为什么“大部制”成为本轮改革的突破口？
丁宁宁：首先应当区分“行政管理体制改革”和“国务院机构改革”。前者包括从中央到地方的整个政府行政系统的改革，中央给出的时间是2020年。后者仅指国务院部门的机构设置，是这次人大期间必须确定下来的事情。
改革总的目标之一是提高政府的公共服务职能。在本届政府以前的改革过程中，社会政策领域的改革只是作为经济体制改革的配套措施来进行的。比如说城镇企业职工基本养老保险和大病统筹是为了配合国有企业改革，等等。1990年底以后，伴随着经济的高速发展，社会领域的一些矛盾逐渐暴露出来，主要是政府的公共服务功能不足。
“大部制”之所以引起舆论的关注，是因为老百姓对政府部门权责不清、相互推诿和低效率不满。但本轮国务院机构改革的核心取向应当是强化政府的公共服务和公共管理职能。行政管理体制改革也不是简单的撤并机构。不管是中央还是地方的行政机构设置、人员编制，首先要满足“服务型”政府履行法定职能的需要。在此基础上才谈得上“精简、高效”。否则就会导致政府公共服务的能力和质量下降，不利于经济发展和社会的稳定。
张卓元：每一次机构改革都有一个共同的目标，就是使作为上层建筑的行政管理体制适应社会主义市场经济发展的需要。“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
杨凤春：各国政府机构的变动司空见惯。目前我国行政管理体制改革滞后，与社会的发展、与经济的发展不相适应的地方很多。根本的问题是政府的政治责任还不是很明确，政府对人民负责的机制还没有完全建立起来，这样它的内在的风险和局限性都大。
我国的政府机构改革是周期性的。大部制把相关的职能、权力、资源组合在一起，所追求的是一种具有单一权力中心的、职能职责边界清晰的、令行禁止的行政状态。但事实上社会生活和政府管理过程是很复杂的。多部门同时对同一件事情的管理并不一定就是不合理的，有不同角度的考虑以及相互权力制衡的考虑在内，需要具体分析。当然政府希望转变职能，提高行政效率，减少不当行为，把大部制改革作为一种思路探索是完全必要的。
迟福林：经过30年的改革，中国由生存型社会转变为发展型社会。在这个背景下，经济发展方式将由政府主导型，转向市场主导型。在市场经济体制框架初步建立的条件下，政府要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，公共需求全面快速增长使发展性压力全面凸显，这也要求政府转变职能，强化基本公共服务供给责任，发挥在公共服务体制建设中的主体地位和主导作用。
行政管理体制改革，成为新阶段改革的关键和重点。这是因为经济领域、公共服务领域面临的问题，都依赖于行政管理体制改革实际进程。为什么要以大部门制作为当前行政管理改革的一个突破口呢？一是有利于解决部门间协调困难的问题，加快政府转型；二是有利于进一步理顺新时期中央、地方关系；三是有利于完善公共治理结构，实现决策、执行、监督分开；四是通过大部门制改革将会拉开新一轮政治改革的序幕。
＜21世纪＞：您怎么分析这次“大部制”改革路线图？
杨凤春：对目前政府管理的实际情况来说，政府需要在很多方面进行改革，但并不是所有的改革都具有“首位”优先性。同时，还应当考虑到每一项改革所诉求的是什么，而这种诉求又与目前社会、政府所面临的最重要的、最基本、最急迫的问题具有什么样的关联性。
这次政府改革方案保密性做得很好，具体先改哪些部门至今尚未宣布。从设计的角度看，方案应当是把那些具有相近职能、职责范围广，与公众日常生活、利益关联度高，同时又对政府核心部门、核心权力关联相对较小的部门整合到一起，做一做实验。
丁宁宁：过去几次政府机构改革的时间过于仓促，机构设置、撤并没有经过充分论证，不仅导致了人才流失，也没有真正解决部门职能交叉、错位的问题。本轮改革认真吸取了上述教训，采取了“明确目标，鼓励探索，积累经验，逐步到位”的做法。准备用两到三届政府的时间完成总体上的“行政管理体制改革”。对学术界认识不一致的问题，允许地方搞试点。即使是“国务院机构改革”，也采取“积极稳妥，突出重点，分步实施”的办法。即不搞一步到位，以强化政府的公共服务和社会管理职能为重点，坚持统一、高效原则，分步解决宏观调控、市场监管、资本营运等领域的部门职能交叉，权责不清等问题。
整体思路应当说已经很清楚了。
迟福林：实行大部门制，一定要从整个经济社会发展的需求考虑，先从关键领域入手。比如说现在的能源和环境领域，对经济社会发展非常重要，尽管某些条件还未成熟，一些关系尚未理顺，但是尽快建立大能源部、大环境部，提高这两个部委对经济社会发展的权威性，有利于转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会。
同时，推进大部制也要选择一些条件相对成熟的领域，比如说交通运输方面。民航、公路等领域的体制改革，已经有相当的进展了，政企分开，有很大的突破。所以建立大交通部的条件相对成熟。铁路部门现在因为一些约束条件进不来，以后也要进来。
张卓元：能源问题越来越突出，光靠石油公司、煤炭协会、电监会解决不了，现在煤炭消耗占的比例大约是70％左右，是否需要逐渐缩减？石油资源不是太丰富，这部分资源从哪里来？核电资源比重是否需要增加？这些都需要从国家利益出发统筹安排，所以可以考虑成立大能源部，这也是当前面临的最紧迫任务。
交通部现在有一个大问题就是铁道部，铁道部并没有实现政企分开和政资分开，民航总局并不经营民航公司，交通部也不经营航运公司，而铁道部是经营铁路的。我认为，要成立大交通部，首先要解决铁道部的政企分开、政资分开的问题，抛开铁道部去成立大交通部没什么意义。
改革的关键在于打破部门利益
＜21世纪＞：本轮改革的最大几个难点是什么？如何解决有的部委撤而不销的难题？如何解决部委撤并导致的人员分流问题？
丁宁宁：难点还是那几个。即：职能分工、权责边界、人员出路。
“大部制”如果职能定位不合理，也难免产生摩擦，相互扯皮。即使定位比较合理，部门职能之间也会有“交集”。改革要尽可能减少部门之间的职能交叉，但不可能彻底消除。比如说按照大卫生的概念，则卫生部不仅要合并药监局和计生委，还应把劳动和社会保障部管理医疗保险的职能合并过来。目前认识上并不一致，有的部委就不干，说自己是“国策”，要单独保留部门。在这些问题都没有讨论清楚之前，就是合并了，也还是“各吹各的号，各唱各的调”。
我国是个大国，不同层级政府之间的职能分工和权责定位不是很容易解决。以义务教育为例，涉及千家万户，不可能都由中央政府直接提供服务，总有一个不同层级政府之间的职责分工问题。也就是说，在义务教育问题上，首先要弄清中央政府、省级政府、县市级政府、乡镇政府各应承担什么样的责任，应有什么样的权力（事权和财权），然后才好确定不同层级政府的教育机构设置和人员配备问题。
过于激烈的机构撤并，必然导致人才流失。1990年代我在企业经济研究部工作的时候，一开国际会议来的都是熟人。原因很简单：不少跨国公司的驻京代表，都是原国家经委解散后“下海”的干部。这一教训是值得深思的。
所以说，政府机构改革需要有一个充分酝酿和准备的过程，仓促的一步到位，不利于政府行政体制长期稳定的运行。
杨凤春：难点会有一些，比如整合以后的职责、职能的梳理、配置，以及如何实现等。但我不认为官员分流之类的事会成为问题。我国的官员退休都有严格的年龄规定，没到年龄，提前“分流”，需要理由，理由不够是难以“分流”的。官员的待遇不大可能会随着大部制的实行而降低。机构被“整合”后，机构首长即使没有更好的职位加以安排，也会在一个大的委员会或部际联合机构之下，设立若干相应级别的机构加以安排，只不过这些机构可能不再是独立的，而是一个大部体制下的一个次级机构而已。改革过程中进行官员的岗位调动是完全可能的，但这和把他裁下来完全是两回事。
实施大部制改革方案，主要是职能重新组合和调整，总体而言，不会有太多的职能和机构（而非机构的名称、名义）会被裁撤掉。政府并没有认为目前所行使的职权很多已经变得多余了。
迟福林：跟以往几次机构改革的社会背景不同，大部门制不会简单地以精简机构、精简人员为基本目标。这次改革的着眼点是要把职能相近的机构整合起来，同时又逐步把决策权和执行权相互分离。这难免涉及到一些机构的整合，涉及到一些干部的人事调整。所以一定要打破部门利益。同时，要实现现代政府理念的创新，建设一个公共服务型的政府。改革开放30年，要看到政府转型的现实需求，认识到建立一个良好的公共治理结构这一必然趋势。
＜21世纪＞：政府自我革命的关键在于转变职能，您认为职能转变的最大障碍和动力分别是什么？社会是否已经做好了在相关领域进行自我治理的准备？
杨凤春：就职能转变的动力来说，如果我们不能提供足够的外部政治责任压力，就只能寄希望政府的领导人和政府的从业人员能够更有觉悟，能够更愿意为民服务。
障碍之一就是，我们目前还没有一个相对外部的力量来给政府改革以压力，而这是让政府变得更好的更重要机制，有了它之后政府想不变好都难。所以与其屡次三番的改行政机构，倒不如改革人大。中国现在更重要是人大制度改革，而不是政府机构改革。我甚至认为现在政府机构挺好，现在改它没有特别大的意义。
第二个障碍是各种各样特殊利益集团，他们对政府的领导有很大的影响力。当政府改革有损特殊利益集团时，他们可能阻碍政府向好的方向变化，甚至想办法把监管自己的部门撤了，或者把这项职能从政府职能中删除掉，这是政府改革的一个阻力。
迟福林：政府职能转变的动力有以下几点：第一，经济又好又快发展的内在要求；第二，社会发展的要求，民生问题的压力迫切要求政府转型；第三，中央政府层面的支持。建立公共服务型政府，要明确政府的公共职能是什么？公共服务的基本要求，我把它概括为三大类：一类是经济性的公共服务。政府不能再做投资建设的主体，而是提供经济运行环境。第二类是社会性公共服务，促进民生和谐。第三类是制度性公共服务，政府要从制度层面推动改革。
至于社会的自我治理能力，我认为民间社会组织的发展严重滞后于经济社会发展的需求。由于体制、观念等因素，社会组织并没有随着社会的转型而得到长足发展。以这次雪灾为例，社会组织的反应滞后，作用的发挥也滞后。政府在推进公共服务体制建设的同时，要加快发展各类公益性、社会性的组织。这样可以把政府有些职能转移给这些社会组织，同时社会组织能够广泛参与社会事务和进行社会监督，能够广泛地组织动员社会力量，解决单纯依靠政府自身解决不了，也解决不好的一些问题。
丁宁宁：根据我国的国情，政府职能转变的最大障碍和动力，都是一个指导思想问题。由于“文革”以后很多干部恢复工作，前几次机构改革的主要指导思想是“精兵简政”。由于忽视了对政府自身职能的研究，片面强调“小政府、大社会”，砍下去的机构和人员很快又恢复和膨胀起来。
中央提出科学发展观和“以人为本”的执政理念以后，明确了政府公共管理、公共服务、宏观调控、市场监管、国有资本营运的五大职能。从履行政府上述职能出发，哪些部委应当加强，哪些部委应当撤并就很清楚了。在具体的机构调整上，虽然原有的部门利益可能会导致一些摩擦，但是在“党管干部”的原则下，不会产生多大的阻力。
中国社会的自组织能力是很强的。机构调整初期，社会需要有一个适应过程，但长期来看，相关领域的自我治理是不成问题的。不过政府还需要在一些问题上进行“窗口指导”，否则很难一致对外。例如进口铁矿石的价格谈判。
＜21世纪＞：本次改革的另一个重点，或将是决策、执行与监督三权的分离。具体而言，您认为应该如何进行分离？是否还应有其他的配套措施跟进？
张卓元：“决策权、执行权、监督权”要分离，或者说相互约束、相互制约，不要由一个部门同时执行这三种权力。像现在有的部，它的决策权、执行权还没有分离，只有监督权的一部分分离出去了，如审计署可以审计它。监督权应该是可以独立出来的，包括外部监督，由审计署监督，由监察委员会监督，内部有监事会监督，这些都是可以独立的。
现在看，这三种权力的分离，最关键的是决策权和执行权的分离。最重大的事情都是由中央常委决策，由国务院来执行的，但是到了各个部委这种权力归属就不清晰了。有的部委除了管理宏观经济，也管理微观活动。要发挥市场优化资源配置的功能，就要改革审批体制。要逐步减少政府对生产要素和资源产品价格的管制。这与政府职能转换有关系，所以实现权力的分离首先应当明确政府的职能。
杨凤春：政府机构内部决策、执行、监督实行一定的分离，是政府管理方式的一种变化。决策和执行原先就有分离（只有行政机关领导在决策，一般公务员在“执行”），只不过现在可能要进一步收缩决策权，把它收缩到类似高层决策办公会议这样的机构中去，行政监察和行政监督原来也是有的。现在，实行“三权分离”，我觉得没有必要在政府组织结构形式上采取过大的变动，比如普遍建立专门的执行机构等，而应当着眼于政府组织和官员履职素质的提高。其实在信息化条件下，充分实现现有政府组织的优化和资源的功能实现，是完全可能的。为此可以更广泛地采取电子政务方式。在电子政务的技术条件下，利用现有的技术和工具完全可以做到在执行的过程中实现实时、全方位、非人格化的、很好的监督。
所以我更愿意把这种三权分离理解成一种功能分离，而不是组织人员和结构的分离。从保持政府稳定性的角度来说，我建议采取电子政务的技术手段来实行，透明监督以及权限管理电子政务都能做到。
迟福林：搞行政管理体制改革，或者是大部门制，第一位是强化决策主体，明确决策责任。现在有的政府部门有三个主要问题，一是决策执行不分；二是主要精力放在执行方面；三是当决策出了问题时，不知道找谁负责。比如一些改革方案的出台，需要多个部委讨论，在决策主体不明确的情况下，就会降低效率，难以确保决策的质量。
决策、执行、监督这三个体系的建立，首先要把决策做好，接下来的行政管理体制改革要逐步探索建立一个相对独立的执行系统，赋予法定的执行权利。此外，还要建立一个独立、有效率的监督体系。这个监督体系既有行政系统内部的相互监督，也有立法机关对行政系统的监督。另外还要强化社会对行政系统的监督。
“大部制”推动政改？
＜21世纪＞：国务院机构改革之后，省级的配套改革将要相应展开。中央与地方的事权是否会有一些重新的划分并在行政机构的设置上有所体现？
杨凤春：有可能，但最多也就是一些技术性的变化。中央和地方的关系问题，是一个很复杂的政治过程，尤其是对相对重大的事权划分问题，如果要变动的话，会采取相对更正式、更复杂的方法进行，不大会用这种方式解决这个问题。
中央和地方关系的模式是单一制，基本要求就是上下对口，以往一些地方的创新性的、试探性的改革，由于无法实现对口而吃了好多亏，地方官员一定不愿意找这个麻烦，除非中央明确规定可以各搞一套。
迟福林：现在要逐步地规范职能，建立严格的公共服务问责机制。由此要加大相关的改革，比如说财税体制改革。以前的财政改革的主要目的是增加GDP的总量，提高中央财政的收入比。现在就要调整到以保障基本公共服务为目标。财政税收体制不改革，地方搞公共服务就没有动力。新时期新阶段，中央地方关系应当由以经济总量为导向，转向以基本公共服务均等化为基础。
在改革的落实上，中央和地方职能有很多的不同，机构设置上不能再保持上下一般粗，从实际出发，地方机构设置要有一定的灵活性。在地方推进行政管理改革中，最关键的问题是下放权力。各级政府该做的事情一定要把权力下放到位；不该下放的事情，要集中起来的也要集中到位。下放权力与各级政府的转型相结合，才能够使得地方行政管理改革收到实际的效果。
丁宁宁：1980年代初期的“分灶吃饭，分级包干”，调动了地方发展经济的积极性，但破坏了财政分级预算制度。1994年的税改虽然提高了中央财政收入的比重，但为了保护地方的积极性，在很多问题上还是采取了中央、地方“一事一谈判”的做法。在明确了国务院的五大职能后，下一步最重要的是明确中央和地方的事权。在此基础上，恢复合理的中央、省（自治区、直辖市）、市（县）三级预算制度，使地方的财权和它的事权相适应，建立规范的财政转移支付制度。这是当前调整中央地方关系的正确出路，而不是每年都谈判。
行政层级不宜过多，历史上一直是三级，现在算上乡镇和社区是四级。行政体制改革的基本原则是根据职能和事权的需要设置机构和配备人员，而不是因人设事。基层政府最重要的是处理好和村民、社区自治机构的关系。凡是自治机构能办的事情，基层政府就不要越俎代庖。这样不仅可以减少政府的人员编制，还有利于发挥自治机构的作用。
＜21世纪＞：本轮行政管理体制改革是否是政治改革的一个突破口？您怎么看待建设有效、有限的现代政府与政治改革的深层关联？
迟福林：行政管理体制改革，是推进全面改革的关键和重点。解决经济体制、社会体制改革的深层次矛盾和问题，都依赖于行政管理改革的突破。行政管理体制改革既是全面改革的重点，也是一个现实的选择，一个有策略的选择。从现实的条件来看，有效稳妥的推进政治体制改革，在很大程度上取决于行政管理改革的实际进展。行政管理体制改革搞好了，与此相关联的干部人事制度改革、中央地方关系的变化、社会组织的培养和发育等等，都可以有一个好的开端和平台。所以推进行政管理体制改革是深化政治体制改革的一个务实选择。
杨凤春：我认为单纯的行政改革与整体政治改革没有什么关联。如果行政改革要和政治改革发生深层关联的话，突破口应该集中在如何强化政府的政治责任这一点上。如果行政体系里只有下级对上级负责，而不用向社会负责、向选民负责、向人大负责，那就很难将行政改革与政治改革关联起来。负责意味着政府、官员干不好，选民就有权利让他下台。
从大的方面来看，我国政府身处其中的总体政治结构还需要改革。相对于经济体制改革，我国政治改革滞后，这种情况下，政府的管理体制肯定不能够发挥最佳的状态，还需要进一步启动必要的、适当的政治改革。中国的行政改革和政府机构的改革已经被偶像化了，甚至有某种拜物教的色彩。我觉得现在应该淡化这种过度的行政改革、甚至仅仅是机构改革的意识。如果一定要“非改革不言”的话，那么我觉得更好的路径应是人大的改革。
丁宁宁：改革开放以来，党和政府的分工越来越明确。党不管具体的经济、社会政策问题，只管掌握大的方向和原则。这样党中央更主动，国务院的责任更明确。这本身就是政治体制改革的组成部分。
政府职能的变化牵扯着不少与政治体制有关的问题。比如在我们目前专家治国的情况下，实行大部制是比较困难的。从西方经验看，要实行大部制，就必须实行政务官和事务官分开的制度。政务官不是专家，只负责政治决策，技术层面的工作由事务官去办。这一经验值得我们借鉴。
二战之后，在稳定的两党制下，不少西方国家减少政府部门和人员编制的努力取得了明显的成效，前提是不削减政府的法定职能、维持政府的正常运转。需要说明的是，“小政府”或有限政府的概念是相对于政府的法定职能来说的。西方各国实际上的财政供养人数比重比我国高得多，原因是二战以后西方各国普遍建立了“福利国家制度”。从我国目前的情况看，在强化政府公共服务职能的要求下，继续降低财政供养人数比重的可能性不大。我们不能老用清政府时期的官员比重做楷模，那时并不“以人为本”！
总之，必须从中国的国情出发，才能实事求是地推进政府体制改革。