作者：刘新卫

政府职能是一个社会的政府在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。纵观新中国成立后我国政府职能的发展历程可以看出，政府职能的发展演变同经济体制的发展变化联系密切。随着从计划经济体制过渡到市场经济体制，我国政府职能的特点也从以微观管理方式为主的“全能型”逐步转向以宏观管理方式为主的“效能型”。与计划经济体制不同的是，在市场经济体制下，市场是资源配置的主体，政府主要运用经济、法律和必要的行政手段对经济发展实行宏观调控，并通过编制和实施各类规划对经济社会活动实施引导和约束。

当前，在许多国家的规划体系中，以空间管治和土地用途管制为基础的国土规划是调控经济、社会、环境协调发展的重要手段，正在得到越来越广泛的运用。反观我国，在国家计划（规划）序列中却长期缺少国土规划，不仅弱化了政府的宏观调控职能，而且使得国土空间开发一度严重失衡。无论是借鉴其他国家的成功经验，还是鉴于当前形势发展的需要，我国都要在健全和完善市场经济体制过程中，适应政府职能转变要求，加快编制国土规划，运用国土规划对经济社会活动实施科学合理的公共干预，以期改善政府宏观调控效果、促进国土空间有序开发、确保资源集约高效利用，并且反过来推动政府职能更好更快转变。

一、国土规划曾经是我国政府职能转变的产物

（一）“全能型”政府未能实现国土空间合理开发

我国在新中国成立后不久即建立了高度集权的计划经济体制。在这种背景下，中国政府职能过分扩张，成了无所不能的“全能型”政府。由于“全能型”政府的假设前提是政府可以代替人民思考并了解人民偏好，有能力通过自身力量安排好各项经济活动，推动国家和社会又快又好发展。因此，“全能型”政府职能的最主要特点就是宏观与微观不分，基本上用微观管理方式管理所有的经济社会事务。但是，中国经济建设的实践却一再证明，“全能型”政府假设前提的基础十分脆弱，我国经济社会发展曾一度陷人歧途。

在国土空间开发和资源利用上，“全能型”政府也秉承全面干预和微观管理的特点，导致了比较严重的国土开发空间布局问题。基于公平原则和国防安全、区位条件的考虑，新中国成立后我国国土空间开发战略是加速开发内地资源工业和重工业，建立战略防御性经济布局，并且强调区域自成体系和地区间均衡发展。如“一五（1953一1957年”“二五（1958 一1962 年）”计划提出要努力平衡沿海与内地关系，重点加快重工业发展，“三五（1966 一1970 年）”、“四五（1971 一1975 年）”计划则明确提出“大三线”建设，按照“山、散、洞”原则布局，并将中西部作为重点发展地区。由于在这一时期，计划手段是资源配置的基本方式，中央政府直接支配地方政府与企业行为，所以，投资主体单一、建设项目统一安排、产品统购统销、原材料统一调拨和财政统收统支的特点非常鲜明。虽然随着大量人力、物力、财力投放到内地，内地发展实力有所增强，沿海和内地差距在一定程度上呈现出缩小趋势，但是，由于中西部地区自然生态和经济环境基础较差，投资回报率明显低于沿海地区，这一政策不仅限制了沿海地区的经济发展，而且在很大程度上牺牲了国家整体的经济发展效率。在区际联系方面，虽然各地在中央政府直接管理下开展了一些合作活动，但合作内容仅限于协作区内资源调拨和生产配置，区间联系较为僵化和扭曲，并未在地区间形成功能性分工。

（二）改革初期转变政府职能要求催生了国土规划

1978 年的十一届三中全会重新把党和国家工作重心转移到经济建设上来，并由此掀开了政府职能根本性转变的序幕。继1982 年十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制改革思路后，1984 年十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决》进一步明确提出要实行公有制基础上有计划的商品经济，并对政府管理职能体系进行了较大调整，将其概括为制定经济和社会发展战略、计划、方针和政策，以及制定资源开发方案、协调地区部门和企业间发展计划和经济关系等方面。1987 年十三大在总结以往政府机构改革教训的基础上，提出“机构改革必须抓住转变职能这个关键”，并直接促成1988 年的政府机构改革着眼于增强宏观调控能力，以减少政府对经济社会活动的直接干预。

在当时经济管理体制改革和政府职能调整背景下，党和国家领导人也开始了对国土开发问题的战略思考，并直接促成了国土规划的出现。1979 年四川代表团在访欧过程中，对西欧国家普遍重视国土规划印象深刻，回国后向中央领导进行了汇报，并引起中央领导人高度关注。1981 年4 月，中央书记处第十九次会议做出“搞好我国的国土整治”的决定，国家建委则根据要求，在1981 年8 月向国务院提交了《关于开展国土整治工作的报告》，明确了国土整治任务，并按照中央梦要搞立法，搞规划”的指示，将开展国土规划作为搞好国土整治的重中之重。继1982 一1984 年间在京津唐等十多个地因并展地区性国土规划试点后，1985 年国家计委开始编制《全国国土总体规划纲要》。与此同时，许多省（市、区）也陆续开展了省和市一级国土规划，全国一度出现了国土规划编制高潮。应该说，开展国土规划既适应了当时政府职能转变的要求，也为进一步加快政府职能转变创造了条件。在当时计划经济体制改革呼声高涨且初步确立要发展有计划商品经济的背景下，政府应该逐步减少对经济社会发展的过多和过细干预，应通过运用包括编制和实施中长期规划等在内的多种手段进行宏观调控。从性质上来看，国土规划本身就是长期规划的一种，其他国家国土规划实践也充分证明，科学的国土规划在区域分工和生产力布局上可以与长期的经济社会发展计划相辅相成，并成为经济社会发展计划的重要依据。由于国土规划是经济建设战略布局的规划，因而，作为政府职能转变结果之一的国土规划工作的开展也在一定程度上影响了我国国土空间开发秩序。在“六五（1981 一1985 年）”计划开始实施向沿海地区倾斜的非均衡发展国土开发战略之后，“七五（1986 一1990 年）”计划及时吸收了国土规划的新理念，将我国划分为东、中、西三大地带，并继续突出沿海地区。

二、政府职能转变滞后影响了国土规划的推进

（一）市场经济条件下政府职能转变需求为国土规划提供了契机

1992 年十四大提出要建立社会主义市场经济体制，标志着我国经济体制开始了由计划经济向市场经济的根本转变。与此同时，十四大还对政府职能进行了全面阐述，提出政府职能主要是“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。在十四大指引下，1993 年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境”。随着对市场经济理论认识的不断提高和市场经济体制的逐步完善，1997 年十五大再次提出要按照市场经济的要求转变政府职能。由此可见，随着社会主义市场经济体制的建立和健全，对我国政府职能转变的要求也越来越高，如管理方式要由以微观管理为主转变为微观、宏观管理相结合并以宏观管理为主、由指令性管理转变为指导性管理，以及由直接管理转变为间接管理等。

自从20 世纪80 年代初我国考虑开展国土规划之后，国土规划曾经一度迎合了政府职能转变的要求，并且获得了很好的发展机遇。在1988 年国务院机构改革中，国家计委被要求成为宏观调控机构，主要职能是进行宏观的调控、平衡和协调。与此相适应，国家计委在这次机构改革中，将先前的国土局更名为国土综合开发规划司，保留了国土规划研究所，表明国家开始从职能和机构上真正重视包括国土规划在内的长期规划。随着我国在20 世纪90 年代初提出要建立社会主义市场经济体制，以及市场经济体制对政府职能转变的要求逐步明确，国土规划也从理论上获得了更大的发展空间。这是因为，国外的成功经验早已证明，国土规划本身就是国家完善市场经济体系和进行宏观调控不可缺少的重要手段，是政府站在国家立场上，为了防止和纠正在自由经济体制下因外部性经济和非外部性经济效果而带来的市场失灵，动用公权进行政府干预和宏观控制的一种方式。另外，从当时国内发展的实际需要来看，随着国家对经济建设干预范围的日益缩小（如国家直接安排的建设投资和建设项目所占比例迅速下降，项目审批权限也相应下放），为了促进地域分工和生产力布局的合理化，也必须从国家层面加强国土规划工作，并在国土规划指导下进行区域开发和协调发展的政策研究。正是基于这些考虑，1997 年的十五大明确提出要“统筹规划国土资源开发和整治”。

（二）政府职能转变滞后影响国土规划推进不利于国土有序开发

由于传统计划经济体制的影响根深蒂固，政府职能并未如前述文件和报告所要求的那样迅速转变过来。这对于国土规划影响极大，一度很有生机的国土规划工作因而陷人低谷并沉寂下来。虽然1985 一1987 年我国组织编制了 《 全国国土总体规划纲要 》 ，到1993 年底全国也已有30 个省（区、市）、223 个地市以及640 个县编制了地区性的国土规划，而且1988 年国家计委机构改革中成立了主管全国国土规划的机构。但是，历经3 年编制的 《 全国国土总体规划纲要 》 并未在1988 年获得国务院批准。究其原因，就是当时的国家经济领导机关和领导人仍然热心于讨论经济体制改革和解决短期的经济问题，缺乏对经济建设布局和国土开发秩序等战略性和长远性重大问题的深层次研究，以至于国务院领导在1988 年一再要求国家计委要管得虚一点，要尽量抽出时间来研究经济发展的长期战略、产业结构和产业政策等重大问题，以切实发挥宏观调控的职能。虽然这一时期因为编制国土规划而在弄清区域国土资源家底等方面取得了一定成效，但总体而言，各级政府编制的国土规划大多存在指令性较强、规划目标过于具体、规划内容大而全或小而全，以及重点不突出等缺陷，不仅战略性和指导性不强，而且基本上没有得到实施。因此，从某种程度上来说，政府职能转变滞后在很大程度上影响了国土规划工作的正常推进。

我国政府职能转变相对于经济体制改革的滞后，羁绊了国土规划工作的开展，并对我国国土开发产生了不利影响。“六五”以来的区域非均衡发展战略虽然在一定时期内取得了巨大成效，但也带来了区域发展差距扩大和生产力空间配置失衡等缺陷。从人均GDP 来看，1 990 年我国东部、中部和西部地区的比值为1 : 0 . 64 : 0 . 55 。为了削弱日益凸显的地区性差距，“八五（1991一1995年）”计划提出，要按照“统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”的原则，正确处理沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系。但是，由于国家政策仍过多关注于经济社会发展所需物资的供需平衡和经济体制改革的有序推进，当时有关地区经济发展的布局和政策对计划的执行只是软约束，并不能有效规范国土空间开发秩序。“九五（19 ％一2000 年）”计划较之以前，对区域协调发展给予了更多关注，明确提出“要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力”，还按照市场经济规律和经济内在联系并以中心城市和交通要道为依托，将全国划分为长江三角洲及沿江地区等七大跨省区市的经济区域，旨在通过运用国家规划和产业政策，指导各经济区域选择适合本地条件的发展重点和优势产业，避免地区间产业结构趋同化，促进区域经济协调发展。但是，由于当时市场经济体制尚不完善和市场作用未能充分发挥，加上没有设立与七大经济区对应的跨行政区管理机构，缺乏引导各经济区建设的有效手段，致使七大经济区的战略构想停留在了纸上，区域发展失衡也变得更加突出。从人均GDP 来看，2 000 年我国东部、中部和西部地区的差距已经扩大到1 : 0 . 56 : 0 . 43 。

三、尽快开展国土规划有效促进政府职能转变

（一）           政府职能转变需求迫切而且开展国土规划条件已经成熟

为了适应经济社会发展的新形势， 《2002 年政府工作报告 》 要求“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”，同年党的十六大再次强调了这一点，并进一步要求“减少和规范行政审批”。而为了切实履行政府职能转变要求，2003 年我国还在1998 年国务院机构改革基础上启动了新一轮机构改革。随着构建社会主义和谐社会等目标的相继提出，2007 年10 月十七大明确提出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，并着重要求“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，以及“减少政府对微观经济运行的干预”等，并且提出“到2020 年，政府提供基本公共服务能力显著增强”等职能转变目标。总体而言，在经过近30 年改革开放之后，特别是十六大以来，中央政府以转变政府职能为重点，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，基本上把政府职能转向了经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。但是，当前距离“效能型”政府的建设目标仍有较大差距，仍然需要不断健全和完善以间接手段为主的宏观调控体系。正因如此，继十六大提出要“完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系”之后，十七大再次提出要“形成有利于科学发展的宏观调控体系”，要求进一步加快政府职能转变。

虽然国土规划缺失已有一段时间，但是，鉴于加强和改善宏观调控的需要以及对国外成功经验的参考借鉴，中央政府日益关注国土规划工作。2005 年中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记提到要“充分发挥国土规划、土地利用总体规划在调整经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用”。而早在2000 年，时任国务院副总理的温家宝也在全国国土资源厅局长会议上强调，“要建立、完善国土资源规划体系，充实规划的科学基础，提高其法律地位”，并且认为“国土资源规划作为国家和地区的高层次、综合性规划，要给予高度重视”。有鉴于此，十七大在十六大提出“搞好国土资源综合整治”基础上明确提出要“加强国土规划”，并将其作为推动区域协调发展、优化国土开发格局和实现基本公共服务均等化的重要手段。而从我国的规划体系来看，虽然土地利用总体规划、城镇体系规划、主体功能区规划等都属于空间规划，并且个别规划正在努力扩充职能，以图取代国土规划，但从当前的发展水平来看，我国空间规划体系尚不完善，最主要的缺陷仍然是缺乏高层次、战略性和起统领作用的国土规划。正因如此，以国务院发展研究中心和中国科学院为代表的一些研究机构纷纷建议，要“加强国土规划，建立以国土规划为基础和核心的规划体系”。另外，从国土规划的主管机构来看，国土资源部在1998 年新组建时是国民经济发展的基础保障部门，似乎更侧重于“资源保护”，但是通过建部以来的组织机构调整，特别是在2004 年被赋予参与宏观调控职能后，国土资源部在做好“资源保护”的同时，部政府职能正在切实转变到“宏观调控、社会管理和公共服务”等方面来。国土资源部也一直在稳步推进“组织编制和实施国土规划”职能。2001 年以来陆续在深圳市、天津市、新疆自治区、辽宁省和广东省进行了试点，并在2006 年发布的《国土资源“十一五”规划纲要》中对“加快编制全国国土规划纲要”做了部署。以上情况表明，新时期转变政府职能对尽快开展国土规划提出了现实需求，而从当前的内外部环境来看，开展新一轮国土规划工作的时机也已经成熟。

（二）           尽快开展新一轮国土规划以推动政府职能更好更快转变

当前迫切需要健全和完善规划体系以推进政府职能向“效能型”要求转变，国土规划因其综合性、区域性、长期性和战略性等特点而获得了极大的发展机遇。为了推动政府职能进一步转变，国土规划应在增强宏观调控功能、促进区域协调发展和确保基本公共服务等方面加强研究和探讨。

增强国土规划的宏观调控功能首先要正确处理好政府和市场的关系。政府要在加强重大问题研究基础上，重点做好规划编制和配套政策立法工作，并且理顺职能部门与相关部门以及国土规划与其他规划的关系，促进国土规划向适应市场经济的引导型的长远规划转变。例如，国土规划要着重解决带有全局性、整体性和跨区域的重大问题，而不是具体的建设项目和通过市场就可解决的问题。政府组织编制的国土规划与市场之间应该存在着既相互影响又互相制约的互动关系，充分体现市场运作与政府管制间的互补作用，将国土规划构筑在合理可行的国土管制和公共治理模式基础之上。增强国土规划的宏观调控功能还需要健立健全国土规划体系。20 世纪以来，以德、日、英、法等为代表的市场经济发达国家建立了包括国家和地区及部门在内的一套完整的国土规划体系，我国也要积极探索适应时代发展要求的国土规划体系。全国层次的国土规划要着重于国土资源开发利用和大的经济区域协调的总体思路和原则方针，对全国国土开发和整治进行粗线条、轮廓式和框架式谋划。其他层次的国土规划则要以开发和整治项目布局等具体内容为主，但要在指导原则、重大政策、控制性指标、区域发展方向、跨区域基础设施建设等方面与全国纲要衔接一致。

通过编制和实施国土规划促进区域协调发展是市场经济发达国家开展国土规划的基本目标之一，也是我国新一轮国土规划所要着重强化的功能。前已述及，缺少国土规划的一大负面影响就是国土空间开发失衡，区域发展差距越来越大。“十五（2001一2005 年）”计划在规范国土空间开发秩序方面不可谓不遗余力，如详细阐述了西部大开发战略和明确规定了人口资源环境政策，但是，在诸多因素影响下，“十五”计划的预期构想未能完全实现。在总结既往经验教训的基础上，“十一五（2006一2010年）”计划准确界定了区域协调发展内涵，并将“推进形成主体功能区”和“促进城镇化健康发展”作为重要手段。由于十七大明确要求“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”，而且促进城镇化健康发展和城镇空间合理布局也是国土规划主要任务之一。因此，及时编制和实施国土规划是实现“十一五”计划关于促进区域协调发展目标的重要保证。作为一种宏观调控手段，国土规划的内容要能够反映区域发展中存在的重大问题和指导方针，做好重点区域和重大项目的统筹安排，并且通过“空间鼓励”、“空间准人”和“空间限制”等区域政策，协调中央和地方、地方和地方、城市和农村、发达地区和落后地区、资源开发区和环境保护区之间错综复杂的利害关系，使之成为国家从空间上实施宏观调控的利器。

国土规划作为一项公共政策，是各国政府进行社会管理和提供公共服务的重要依据，而确保基本公共服务均等化也是我国开展新一轮国土规划促进政府职能转变的突出表现和重要目标之一。为了实现国土空间的全面均衡发展，各国的国土规划正日益重视公共产品的提供和实现公共服务的机会均等。如20 世纪90 年代以来，法国国土规划的最新理念就包括为国民提供优质服务，以此确保国民就近公共服务和知识机会的均等。不可否认的是，近年来我国政府高度重视经济社会全面均衡发展的问题，并且适时利用政府的宏观调控功能，通过采取转移支付、公共财政等一系列措施提供了一些必要的公共产品和服务。但是，公共产品和公共服务供给总体稀缺仍是我们当前不得不面对的现实。十七大对加强和改善政府的公共服务职能尤其重视，将实现“基本公共服务均等化”作为“缩小区域发展差距”的前提，并且要求通过“完善公共财政体系”和“推进金融体制改革”来予以保障。有鉴于此，我国新一轮国土规划应该成为基本公共服务和公共产品提供的重要依据，科学安排和合理布局有关国计民生和增强经济社会发展后劲的硬件基础设施和社会公共设施建设，推进将当前“吃饭财政”和“建设财政”尽快过渡到“公共财政”, 并且按照新公共服务理论有关“服务，而不是掌舵”的要求，强化和改善政府的公共服务和社会管理职能，促进我国政府职能的根本转变。