法制网通讯员 王永超 法制网记者 王晓雁

　　3月11日下午，备受社会关注的国务院“大部制”改革方案终于现出真容，给之前的种种猜测画上了句号。
　　北京市西城区三里河路46号大院———20多年前老机械工业部的办公地址，一如既往的平静。如今，这处老房子大门上挂着两块牌子：一块是中国机械工业联合会，另一块是中国兵器工业集团公司。
　　一位法律专家感慨，“此次‘大部制’改革后，类似这样的‘亲密邻居’队伍又将壮大。”而连接这些机构改革历史上的点点“痕迹”，我国政府机构改革的轨迹清晰地展现开来。

机构改革动因

减少职能交叉和权限冲突

　　今天披露的国务院机构改革方案，调整了十几个部委，取消4个正部级机构，合并了一些新的部委。中国政法大学教授马怀德说，这就是我们统称的“大部制”改革，也就是针对一些行政管理中存在的弊端，把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。
　　据了解，“大部制”改革最早是在党的十七大上报告中提到的。紧接着，在十七届二中全会中央公布的深化行政管理体制改革的意见中，更加明确地提出，探索进行职能有机统一的大部门制。在此次全国“两会”的政府工作报告中，又明确提出了要推行“大部制”。
　　“过多的政府部门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。”中国人民大学行政管理学院教授毛寿龙说，现实中，政府机构存在分工过细、性质趋同、职责交叉的问题。政府机构微观管制过多，宏观经济管理、市场监管、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上就比较薄弱，这些问题一直以来都为老百姓所诟病。
　　曾有一则新闻令人记忆犹新，浙江金华的一个农民想办个养鸡场，结果他到有关部门审批的时候，前前后后盖了270多个公章，花了两年的时间，等他把手续办下来后，市场行情早就变了。
　　职责交叉带来的另一个毛病就是互相推诿。对不良短信的治理就是一个明证。
　　“本公司长期代办各种学历、快速高息贷款……”
　　“专职家教辅导，平均提高20至60分……”
　　从“代办假证”到“抽中大奖”、从“楼盘热销”到“打折机票”，类似的垃圾短信很多人都收到过，可这类非法短信到底由谁管，却遇到了尴尬。
　　消费者王先生告诉记者，他向通信公司的客户服务热线反映，人家说，对SP运营商发送的垃圾短信，公司可以屏蔽；但如果是用手机号群发的，这属于私人业务，通信公司无权屏蔽。如果垃圾短信对个人生活产生了影响，“您可以打110”。
　　而当王先生拨打了110后，得到了这样的答复：“涉及违法犯罪的短信你可以举报，比如办假证、卖黑车、涉黄、贩毒之类的。卖楼、卖机票的广告类短信，我们没法受理，您最好找其他部门了解情况。”
　　王先生又找了工商机关。结果，因为王先生与所举报的非法短信之间没有构成消费关系，所以不在工商机关的受理范围。对方建议他咨询信息产业部门。而信息产业部门的工作人员告诉王先生：“对商业性短信，目前还不好控制。”
　　王先生决定求助消费者协会，那里的工作人员给了他一个信息产业部电信用户申诉受理中心的电话号码。拨通后，他又被支到了中国互联网协会举报受理中心，可也没有得到准确答复。
　　国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，实行“大部制”管理，就是为了减少政府部门之间职能的交叉重叠，改“九龙治水”为“一龙管水”。

前五次机构改革

成果巨大也留下种种遗憾

　　据汪玉凯介绍，从1982年至今，我国先后进行过5次大的国务院机构改革，这次是第六次。在采访中，专家们给记者还原了前5次机构改革的历程。
　　“开始废除领导干部职务终身制、精简了各级领导班子、加快了干部队伍年轻化建设步伐”，1982年的国务院机构改革，被专家们精辟地概括成了3句话。
　　那次改革，在领导班子方面，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个；在人员编制方面，国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人。改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，领导班子平均年龄也有所下降，部委平均年龄由64岁降到60岁，局级平均年龄由58岁降到54岁。
　　作为建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力，这次改革历时3年。通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快了干部队伍的年轻化，是一个很大的突破。但是，由于当时经济体制改革的重点在农村，对于行政管理没有提出全面变革的要求，所以政府机构和人员都没有真正减下来。
　　由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变等原因，1982年的机构改革后不久，政府机构便又呈膨胀趋势，因此国务院决定再次进行机构改革。
　　1988年4月，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。
　　此次改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题，改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。
　　改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”；再加上治理、整顿工作的需要，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。
　　在这次改革中，国务院部委由原有的45个减为41个。
　　1993年，首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革目标后，我国进行了第三次政府机构改革，改革的重点是转变政府职能。
　　在这次机构调整中，撤销了能源部、机械电子工业部、航空航天工业部等7个部，新组建国家经济贸易委员会、电力工业部等。国务院组成部门设置41个(含国务院办公厅)，直属机构和办事机构18个，比原有的86个减少27个，人员减少20%。
　　从后来的实际效果看，这次改革“目的清楚、目标不明确”。改革的一个重要任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，可这类部门合并撤销的少，保留增加的反而多了。比如，机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部———机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤销3个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤销能源部，设立了电力部和煤炭部。
　　1998年，鉴于当时的国务院机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，中国实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。
　　1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。
　　这次改革，政府职能转变有了重大进展，突出体现是，撤销了几乎所有的工业专业经济部门，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。同时，完善了国家公务员制度，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。
　　通过这一次机构改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
　　2003年，在我国加入世贸组织的大背景下，国务院决定再次进行机构改革。重点是深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、继续推进流通管理体制改革等等。
　　将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，部分部委不再保留；建立国资委、银监会；组建商务部、国家食品药品监督管理局等。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。
　　这次改革重大的历史进步，在于抓住社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。
　　“5次机构改革，已经使国务院的组成部门从100个减少到目前的28个，但是，放眼世界可以发现，我国的政府机构仍然偏多。”汪玉凯说。

三个“先行者”

“大部制”尝试已经收到成效

　　记者了解到，此次推出的“大部制”改革，一些地方已经进行了积极的尝试。
　　在深圳市人事局的官方网站上，介绍了7年前深圳进行行政机构改革试点的情况。
　　2001年11月，经中央机构编制委员会领导同意，中央编办决定在深圳市进行深化行政体制改革、创新公共行政体制改革试点。
　　汕头大学法学院院长杜钢建说，深圳的改革方案中提出，根据大行业、大系统原则，设置大文教、大交通、大经济、大卫生等机构，同时设计若干决策局、执行局、监督局，这与今天的“大部制”改革有类似之处。
　　“我们的交通管理都在交通局，海陆空一体；工业、内贸和外贸都集中在贸工局；广播电视、文化、新闻出版、版权等都集中在文化局。”深圳市市长许宗衡说。
　　同样试行了7年“大部制”的还有湖北省随州市，只不过，他们的“大部制”是被“逼”出来的。
　　全国人大代表、随州市市长李红云说，随州本是一个副厅级的省直管市，2000年8月升格为地级市。当时湖北省主要领导提出要求：升格，但不许增加编制。“为了达到这一要求，随州只能把几个部门整合在一起。”整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。
　　李红云说，随州的“大部制”一个明显特点是编制少。升格后的随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%。自2000年至今，全市财政供养系数连续7年出现负增长。
　　正在北京参加全国“两会”的来自成都市的全国人大代表葛红林告诉记者，成都试行“大部制”也有3年时间了。
　　据介绍，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都把与城乡协调发展关系最密切的农、林、水和交通当作了“突破口”。从2005年初起，成都市开始了一系列的机构撤并：撤销农牧局、农机局，成立农业委员会；撤销林业局和城市园林管理局，组建林业和园林局；组建水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理；撤销市交通局、市政公用局，成立交通委员会……
　　这些新组建的大部门，并不仅仅是改个名称，而是在对部门职能进行重新梳理的基础上，把职能和管理范围相近、业务性质雷同的部门合并，集中资源和力量办大事、快办事。
　　2006年初，一场大雾突袭成都。高速公路关闭，多条铁路支线也停开。60多万旅客涌入成都各大汽车站，情绪不安，形势紧急。
　　新组建的成都市交委马上从公交公司抽调100辆公交车投入短途客运，再把短途上的中高档车抽出加强长途客运；请公安交警部门配合，为载满旅客的长途客车开道。十几个小时之内，便化解了这一“春运”期间的大难题。
　　“以前遇到这种情况就麻烦了，要协调几个部门，费时费力，还不一定能行。”葛红林说。
　　“过去，野生大熊猫归林业局管，圈养大熊猫归园林局管，人工繁殖的大熊猫想放到野外去都不可想象。现在这些都顺利实现了。”全国人大代表、成都大熊猫繁育研究基地研究中心主任侯蓉说。

吸取以往经验

修订法律护航“大部制”改革

　　“前5次机构改革的经验教训是，精简———膨胀———再精简———再膨胀，陷入一个怪圈，一直走不出来，我希望这次机构改革能够走出这个怪圈。”马怀德说，改革过程中，还会面临很多新的困难和问题，比如，要建立的几个新部委，能否实现职能的有机统一，是简单的权力相加、权力转移还是权力搬家。
　　即使实现有机统一之后，也还有一些问题需要处理好。比如，权力的新的膨胀或者是过度的集中问题，会不会像以前产生“翻烙饼”的选择，就是今天合在一起了，明天又要分开。马怀德说，就像1988年，在煤炭工业部、电力工业部的基础上建立了能源部，过段时间能源部就消失了。这次建立的人力资源和劳动保障部，实际上在几年前也是合在一起的，叫劳动人事部，后来分开，分成劳动保障部和人事部。“我想这是我们探索‘大部制’过程中要十分注意的，就是尽可能避免以往的这种机构改革的重复，真正提高行政效率，降低行政成本。”
　　马怀德注意到，几乎所有的国家在推行政府机构改革的时候都强调法制的作用，在机构改革之前就要制定很多法律来推行改革，改革之后还要制定很多法律保障改革的成果。“因此，我期待着这次机构改革在法制化的保障上能迈出一步。”
　　马怀德说，可以把现在的机构改革的成果用法律法规的形式固定下来，固定职能、人员编制、下设机构等等，在修改法律之前这些都是不能动的。“保障改革的顺利推行，我想惟一也是最重要的办法，就是用法制化的方式固定改革的成果。”
　　还有法律专家认为，应该适时修订国务院组织法，使部委组织活动规则进一步明确化，行政程序不断透明化和法制化。

　法制网北京3月11日讯

新时期以来的第6次国务院机构改革拉开帷幕。根据11日披露的国务院机构改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。

关于国务院机构改革方案的说明

——2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上

国务委员兼国务院秘书长 华建敏

    各位代表：

    中国共产党第十七次全国代表大会明确提出，要加快行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案。根据党中央的部署，经过认真调研，广泛听取意见，反复研究论证，形成了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案(草案)》。《意见》明确了深化改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，具有长远的指导意义。《方案》针对当前存在的突出矛盾，提出了这次国务院机构改革的具体意见。党的十七届二中全会审议通过了上述两个文件，同意将《国务院机构改革方案》提请第十一届全国人民代表大会第一次会议审议。现在我受国务院委托，就《国务院机构改革方案》向大会作说明，请予审议。
　　深化行政管理体制和机构改革，是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是政治体制改革的重要内容，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。改革开放以来，我们不断推进行政管理体制和机构改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。特别是党的十六大以后，按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设的要求，进一步深化改革，推进体制创新和管理创新。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但面对新形势新任务还存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题，直接影响政府全面正确履行职能，也在一定程度上制约经济社会发展，必须通过深化改革切实加以解决。
　　国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。根据党的十七大和十七届二中全会精神，深化国务院机构改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化。改革要坚持积极稳妥的方针，既充分利用当前各方面的有利条件，统筹兼顾，突出重点，在一些重要领域迈出较大步伐；又充分考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，循序渐进，不毕其功于一役，有的可适当过渡，有的可在集中改革后根据情况的变化再适时调整，做到长远目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合。
　　这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

　　一、合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系

　　宏观调控是社会主义市场经济条件下政府的一项重要职责。当前我国经济社会的总体形势是好的，有利于发展的因素很多，但还面临许多新情况、新问题，保持经济平稳较快增长的任务非常艰巨，宏观调控任务十分繁重。必须进一步加强和改善宏观调控，增强宏观调控的科学性、预见性、有效性，为经济社会又好又快发展创造良好环境。
　　国家发展和改革委员会要进一步转变职能，集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革，协调解决经济运行中的重大问题，加强预测预警和信息引导，促进区域协调发展等。同时，进一步减少国家发展和改革委员会的微观管理事务和具体审批事项。一是深化投资体制改革。继续缩小投资审核范围，下放审核权限，简化审核程序，进一步确立企业的投资主体地位，更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。二是改进规划和产业政策管理。地方规划和专项规划、专项产业政策，除按规定需报国务院审批的外，由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定。三是将工业行业管理有关职责划给新组建的工业和信息化部承担。
　　财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。
　　中国人民银行要进一步健全货币政策体系，完善人民币汇率形成机制，加强与金融监管部门的统筹协调，防范和化解金融风险，维护国家金融安全。
　　国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，各司其职，相互配合，发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，形成更加完善的宏观调控体系，提高宏观调控水平。

　　二、加强能源管理机构，保障国家能源安全

　　能源关系国计民生、关系经济社会可持续发展和国家安全。妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，是我们必须长期面对的战略性问题。能源问题涉及多领域、多部门，为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理。
　　不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

　　三、组建工业和信息化部，加快走新型工业化道路的步伐

　　我国正处于工业化加速发展的重要阶段。走新型工业化道路，推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，促进工业由大变强，是当前和今后一个时期的重要任务。目前，工业行业管理由国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、信息产业部分别负责，管理分散，不利于工业的协调发展。为加强整体规划和统筹协调，有必要对相关职责进行整合，组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入该部。工业和信息化部的主要职责是，拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等。工业和信息化部作为行业管理部门，主要是管规划、管政策、管标准，指导行业发展，不干预企业生产经营活动，确保企业的市场主体地位。同时，组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。
　　不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

　　四、组建交通运输部，加快形成综合运输体系

　　改革开放以来，我国交通运输发展取得了重大成就，今后几年仍处于大建设、大发展时期。为优化交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入该部。交通运输部的主要职责是，拟订并组织实施公路、水路、民航行业规划、政策和标准，承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方式相互衔接等。同时，组建国家民用航空局，由交通运输部管理。为加强邮政与交通运输统筹管理，国家邮政局改由交通运输部管理。考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。同时，要继续推进改革。
　　不再保留交通部、中国民用航空总局。

　　五、组建人力资源和社会保障部，完善就业和社会保障体系

　　人力资源是国家竞争力的决定性因素。为更好地发挥我国人力资源优势，进一步解放和发展生产力，必须统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场与劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动和有效配置，统筹就业和社会保障政策，建立健全从就业到养老的服务和保障体系。为此，组建人力资源和社会保障部，将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部。人力资源和社会保障部的主要职责是，统筹拟订人力资源管理和社会保障政策，健全公共就业服务体系，完善劳动收入分配制度，组织实施劳动监察等。同时，组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。国家外国专家局由人力资源和社会保障部管理。
　　不再保留人事部、劳动和社会保障部。

　　六、组建环境保护部，加大环境保护力度

　　环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，污染物减排任务十分艰巨，必须按照科学发展的要求，加大环境治理和生态保护的力度，加快建设资源节约型、环境友好型社会。为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部。其主要职责是，拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。
　　不再保留国家环境保护总局。

　　七、组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹

　　住房问题涉及广大人民群众的切身利益，统筹城乡建设是贯彻落实科学发展观的必然要求。为深入推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着力解决低收入家庭住房困难，进一步加强城乡建设规划统筹，促进城镇化健康发展，组建住房和城乡建设部。其主要职责是，拟订住房和城乡建设政策，统筹城乡规划管理，指导全国住宅建设和住房制度改革，监督管理建筑市场、建筑安全和房地产市场等。
　　不再保留建设部。

　　八、国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，理顺食品药品监管体制

　　食品药品直接关系人民群众的身体健康和生命安全，为进一步落实食品安全综合监督责任，理顺医疗管理和药品管理的关系，强化食品药品安全监管，这次改革，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并相应对食品安全监管队伍进行整合。调整食品药品管理职能，卫生部负责组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度；国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等。
　　调整后，卫生部要切实履行食品安全综合监督职责；农业部、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局，要按照职责分工，切实加强对农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通环节的监管。同时，各部门要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。
　　各位代表，按上述方案，新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部；不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、交通部、人事部、劳动和社会保障部、建设部；除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。根据《国务院组织法》的规定，这些机构的调整以及国务院组成部门的设置，请大家审议。
　　组建国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局，以及国务院直属特设机构、直属机构、办事机构和其他机构的调整和设置，根据《国务院组织法》的规定，将由新组成的国务院审查批准。
　　这次国务院机构改革，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。总的看，改革从促进经济社会又好又快发展的需要出发，着力解决一些长期存在的突出矛盾和问题，既迈出了重要的改革步伐，又保持了国务院机构相对稳定和改革的连续性，并为今后的改革奠定了坚实基础。在推进改革的过程中，需要进一步强调以下几点：
　　一要紧紧抓住转变政府职能这个核心。不论是新组建和调整较大的部门，还是机构未作调整的部门，都必须进一步转变职能。要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。
　　二要着力理顺部门职责关系。抓紧制定国务院部门“三定”规定，按照权责一致的原则，合理界定和调整政府部门的职能，明确相应的责任，做到权力与责任对等；坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门；着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题；建立健全部门间的协调配合机制，切实提高行政效率。
　　三要精简和规范议事协调机构及其办事机构。该撤销的坚决撤销，任务交给职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调；确需设立的，必须严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。
　　四要抓紧进行地方政府机构改革。根据各层级政府的主要职责，合理调整和设置机构，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可从实际出发，因地制宜，不搞“一刀切”，不设时间限制；调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系；深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。
　　五要适时推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。同时，配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策。
　　各位代表，今年是改革开放30周年，是贯彻落实党的十七大战略部署的第一年，确保机构改革顺利进行意义重大。我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜，紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，解放思想，锐意进取，不断深化改革，为夺取全面建设小康社会的新胜利而努力奋斗。

2020年：政府职能实现三个根本转变

——中央编办负责人就深化行政管理体制和机构改革答人民日报、新华社记者问

　　党的十七大明确提出，要加快行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案。刚刚闭幕的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案(草案)》。近日，中央编办负责人就深化行政管理体制和机构改革有关问题，回答了人民日报、新华社记者的提问。

　　1、问：如何评价我国现行的行政管理体制？

　　答：十七届二中全会提出，我国现行的行政管理体制基本适应经济社会发展要求。这个判断是符合实际的。改革开放特别是党的十六大以来，我国不断推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。经过多年努力，政府职能转变迈出重要步伐，政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善，科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，廉政建设和反腐败工作深入开展。通过不断推进改革，我国行政管理体制逐步完善，为经济社会发展提供了有力保障。
　　但是，面对新形势新任务，现行的行政管理体制还存在一些不相适应的方面。主要是政府职能转变还不到位，政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出，有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效制约和监督等。因此，必须深化行政管理体制改革。只有这样，才能更好地适应发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的要求，才能更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战，为推进全面改革、扩大开放创造良好环境。

　　2、问：深化行政管理体制改革应当坚持什么样的指导思想，遵循哪些基本原则？

　　答：深化行政管理体制改革的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。
　　深化行政管理体制改革必须遵循五条基本原则：一是必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点；二是必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；三是必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系；四是必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新；五是必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。

　　3、问：十七届二中全会提出2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标，对这一目标应如何理解？

　　答：中国特色社会主义行政管理体制，是以中国特色社会主义理论体系为指导，立足基本国情，与发展社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应，与建设社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会相协调的行政管理体制，是我国政治体制的重要组成部分。本质是在中国共产党的领导下，坚持以人为本，执政为民，把发展好维护好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。基本要求是，到2020年实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。

　　4、问：如何加快政府职能转变？

　　答：政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。实现政府职能根本转变，必须把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。政府职能转变的具体要求主要有三个方面：一是要全面履行政府职能，在改善经济调节、严格市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。二是中央和地方政府要按照职能转变的要求，突出各自的管理和服务重点。三是要进一步理顺部门职责关系，合理界定政府部门的职责，做到权力与责任对等，避免职能交叉重叠。

　　5、问：政府机构改革的主要任务是什么？

　　答：政府机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。深化政府机构改革，要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，进一步规范机构设置，优化组织结构，完善行政运行机制。主要有四个方面的任务：一是深化国务院机构改革；二是推进地方政府机构改革；三是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构；四是加快事业单位分类改革。此外，在深化机构改革的同时，必须严格机构编制管理，加快推进机构编制管理的法制化进程。

　　6、问：对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”应如何理解？

　　答：决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。通过相关职能及其机构的整合，合理配置和运用决策权、执行权、监督权，以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督、以及执行不力等问题。按此要求进行改革，有利于形成科学合理的政府组织结构和权力运行机制，有利于改进政府管理，做到权责一致，提高行政效能。根据授权情况，这三种职权有的由不同政府部门分别行使，有的由同一个部门的不同内设机构或下设机构分别行使。具体组织和运行形式，还要在实践中逐步探索和完善。

　　7、问：如何加强依法行政和制度建设？

　　答：遵守宪法和法律是政府工作的根本原则，必须全面推进依法行政，加快建设法治政府。要规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。
　　要以强化责任为核心，建立健全政府运行和管理的各项制度，坚持用制度管权、管事、管人。要推行政府绩效管理和行政问责制度，健全对行政权力的监督制度，完善政务公开制度，加强公务员队伍建设，加强政风建设和廉政建设。切实提高政府的执行力和公信力，确保政府的权力真正用于为人民谋利益。

　　8、问：这次国务院机构改革的主要特点有哪些？

　　答：国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化，围绕转变政府职能和理顺职责关系，在合理配置职能、优化组织结构方面迈出重要步伐。主要有以下特点：
　　一是加强和改善宏观调控以及重要领域的管理，促进科学发展。合理配置宏观调控部门的职能，形成科学权威高效的宏观调控体系；完善工业和信息化管理体制，加快走新型工业化道路；加强能源管理机构，保障能源安全；改进交通运输管理，加快形成综合交通运输体系；加大环境保护力度，促进环境友好型社会建设等，为促进经济又好又快地发展创造良好条件。
　　二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设。加强人力资源管理，建立健全从就业到养老的服务和保障体系；加快建立住房保障体系，统筹城乡建设；理顺食品药品监管体制，进一步落实食品综合监督责任等，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
　　三是探索实行职能有机统一的大部门体制。对一些职能相近的部门进行整合实行综合设置，整合完善重要行业管理体制，加强与整合社会管理和公共服务部门，结合职能部门的调整和整合对议事协调机构及其办事机构进行精简和规范。
　　机构改革要坚持积极稳妥的方针。适应新时期新阶段经济社会发展需要，充分利用各方面有利条件，突出重点，抓住主要矛盾，迈出坚实步伐。同时，充分考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，循序渐进，稳步实施，有的可以适当过渡，有的还可以根据形势任务的发展变化适时进行调整，不毕其功于一役。

　　9、问：在加强和改善宏观调控方面有哪些考虑？

　　答：在社会主义市场经济条件下，加强和改善宏观调控是政府的一项重要任务。我国经济社会总体形势是好的，有利于发展的因素很多。但从国情特点、发展阶段和国际环境等方面看，我们还将面临许多新情况、新问题，保持经济平稳较快增长任务非常艰巨，宏观调控任务十分繁重。必须合理配置宏观调控部门职能，增强宏观调控的科学性、预见性、有效性，切实提高宏观调控水平。
　　发展改革委要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，深化投资体制改革，改进规划和产业政策管理，集中精力抓好宏观调控、指导推进和综合协调经济体制改革，为经济社会又好又快发展创造良好环境。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度；围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。人民银行要进一步健全货币政策体系，完善人民币汇率形成机制，加强与金融监管部门的统筹协调，防范和化解金融风险，维护国家金融安全。
　　为增强宏观调控合力，发展改革委、财政部、人民银行等部门要建立健全协调机制，各司其职，相互配合，发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，形成科学权威高效的宏观调控体系。

　　10、问：在加强能源环境管理机构方面有什么考虑？

　　答：能源关系国计民生、关系经济社会可持续发展和国家安全。妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，是我们必须长期面对的战略性问题。加强能源管理机构主要有三点考虑：一是能源涉及经济、外交、资源等多领域多部门，必须从高层次上加强能源战略决策和统筹协调。二是完善能源行业管理，对相关职责进一步予以加强，主要是拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。三是能源管理从根本上讲是个长远问题、宏观问题，必须综合运用国家发展战略及规划、投资、价格等宏观政策和手段，促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的有机结合。
　　环境保护是我国基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，必须按照科学发展的要求，加强环境管理机构，加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，落实国家减排目标，强化环境保护责任。

　　11、问：在整合完善重要行业管理体制方面有哪些考虑？

　　答：我国正处于工业化加速发展的重要阶段，走中国特色新型工业化道路，是当前和今后一个时期的重要任务，也是党的十七大提出的战略部署。目前，工业行业管理由多个部门分别负责，管理分散，不利于协调发展。有必要对相关职能进行整合，综合设置机构，加强整体规划和指导，推进信息化和工业化融合，推进高新技术和传统工业改造结合，促进工业由大变强。整合设置的新机构作为行业管理部门，主要是管规划、管政策、管标准，指导行业发展。要坚持政企分开的原则，不干预企业生产经营活动，确保企业的市场主体地位。
　　交通运输是国民经济的重要行业。改革开放以来，我国交通运输取得了重大成就，今后几年仍处于大建设、大发展时期。需要进一步优化交通布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系。与之相适应，这次机构改革，要在整合完善交通运输行业管理体制方面迈出重要步伐。

　　12、问：在加强与整合社会管理和公共服务部门方面有什么考虑？

　　答：社会管理和公共服务是政府的重要职能。这次国务院机构改革，贯彻落实以人为本的执政理念，突出改善民生，把加强与整合社会管理和公共服务部门作为改革的一项重要任务。
　　一是完善人力资源和社会保障体制。主要是统筹机关和企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动和有效配置，统筹就业和社会保障政策，建立健全从就业到养老的服务和保障体系，更好地发挥我国人力资源优势，进一步解放和发展生产力。
　　二是完善住房和城乡建设管理体制。主要是深入推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着力解决低收入家庭住房困难，推动解决关系人民群众切身利益的住房问题；进一步加强城乡建设规划统筹，促进城镇化健康发展。
　　三是完善食品药品管理体制。主要是进一步落实食品安全综合监督责任，明确相关部门职责分工，强化关系人民群众身体健康和生命安全的食品药品安全监管。

　　13、问：对行政管理体制和机构改革的组织实施有什么要求？

　　答：今年是改革开放30周年，是贯彻落实党的十七大战略部署的第一年，确保行政管理体制改革顺利进行意义重大。党中央、国务院明确要求，各地区、各部门都要把这项改革摆在重要位置，主要领导同志要亲自负责，做到思想认识到位，组织领导到位，工作措施到位。在改革过程中，必须严格执行有关规定，及时研究解决出现的新情况、新问题，确保干部队伍思想稳定，确保改革顺利进行。
　　做好部门“三定”(定职责、定机构、定编制)是机构改革实施工作的中心环节。这次国务院机构改革，不论是调整变动的部门，还是机构未作调整的部门，都要通过制定和完善“三定”规定，具体落实转变职能的各项要求，理顺部门关系，强化部门责任，着力解决职责交叉、权责脱节、推诿扯皮等问题。同时，要抓紧研究提出地方政府机构改革、事业单位分类改革的指导意见及配套措施，确保各项改革相互衔接，协同推进。