——谈国务院机构改革方案
陈伯君　

国务院机构改革方案提请十一届全国人大一次会议第四次全体会议审议。这意味着新一轮国务院机构改革大幕开启，地方政府机构改革也将跟进。从会前万众期待，到如今方案出台，“大部门体制”攒足了各方的眼球。

　　本次国务院机构改革方案之所以备受期待，是因为中国已经步入30年，国务院重大机构改
革已经是第6次。中国有一句俗话：30年河东，40年河西。30年是一个关键点，意味着过去的政府机构改革有一个总体铺垫，又一段承前启后历史的开始。总体说来，经过前5次重大改革，基本上适应市场经济体制转型的政府职能转变迈出重要步伐，政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善，科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，廉政建设和反腐败工作深入开展，为经济社会发展提供了有力保障。我国政府改革的目标是要建成比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建成能够引领中国经济社会进入世界先进行列的政府。市场经济国家用了三四百年才走到今天，而我们只能用不到十分之一时间内完善政府机制，这就必然会使政府改革和社会转型中所有问题与矛盾都没有慢慢消化的时间余地和空间余地，都集中爆发出来。政府改革的艰难程度和社会转型的震荡烈度可想而知。面对如此众多的矛盾和阻力，政府改革能够走到这一步，已经非常不易了。

　　改革30年来，中国经济发展的速度比我们预期的还快，中国社会结构变化比我们预期的还大，人们理想中的政府越来越清晰。这一切，决定了已经进行的政府改革与形势发展的需要和人民的期待必然存在差距。主要是政府职能转变还不到位，政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出，有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效制约和监督等。因此，还必须马不停蹄，继续深化行政管理体制改革。既然30年是一个关键点，那么，新一轮改革顺利与否，成功与否，对中国特色社会主义事业的发展，对化解当前的主要矛盾和问题，为未来改革发展铺路清障，都将产生深远影响。

　　中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对新轮改革提出了明确的目标、要求和任务。一是通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；二是通过改革，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；三是通过改革，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。

　　国务院的机构改革是地方政府改革的先驱和参照。中央对国务院机构改革的具体要求是：合理配置宏观调控部门的职能，做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调，形成科学权威高效的宏观调控体系。整合完善行业管理体制，注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用。完善能源资源和环境管理体制，促进可持续发展。理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。加强社会管理和公共服务部门建设，健全管理体制，强化服务功能，保障和改善民生。

　　这次国务院机构改革方案中，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。方案涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。

　　这个方案体现了中央的精神，体现了人民的希望，体现了适应发展变化的需要。

一是在加强和改善宏观调控以及对重要领域的管理上着力。中央政府承担着对经济社会发展形势的宏观调控和管理影响经济安全、国家安全的重要领域的职能。尤其是在当前世界经济政治格局也处于深刻变化的时期，中国经济社会发展越快，变化越大，不可知因素增多，风险增多，加强中央政府对经济社会发展形势的 
宏观调控，提高宏观调控能力和水平，确保经济安全、社会安全，显得特别紧迫而重要。同时，中国经济还面临着结构性调整和升级，从传统工业向新型工业化转型，从突出发展效益型经济向各个产业链同步发展转变，从偏重经济增长向经济社会协调发展、可持续发展转变等任务。这个改革方案，有利于提高宏观调控能力和水平，有利于完成中国经济面临的任务。

　　二是在保障和改善民生、促进社会公平和正义上着力。改革发展已经使中国进入世界经济大国。经济上的巨大成就，已经使我们有能力解决保障和改善民生问题了。相对于经济建设而言，社会建设略显滞后，急需加强社会管理和公共服务部门建设。急需加强人力资源管理，建立健全从就业到养老的服务和保障体系；急需加快建立住房保障体系，统筹城乡建设；急需理顺食品药品监管体制，进一步落实食品综合监督责任等，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，实现经济社会发展对社会公平和正义发挥促进作用。由此，方案提出将新组建人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部以及将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并相应对食品安全监管队伍进行整合等。

　　三是在探索实行职能有机统一的大部门体制上着力。机构改革和调整是政府职能转变能否到位，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题能否解决，有些方面权力仍然过于集中且缺乏有效制约和监督的格局能否扭转的基点。尽管基点并不等于目的，但没有基点，达到目的也就无从谈起。优化政府组织结构，实行职能有机统一的大部门体制，就为转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务创造了前提条件；就为推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为创造了前提条件；就为推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为创造了前提条件。为此，方案对一些职能相近的部门进行整合实行综合设置，整合完善重要行业管理体制，加强与整合社会管理和公共服务部门，结合职能部门的调整和整合对议事协调机构及其办事机构进行精简和规范。

　　随着国务院机构改革的推进，地方政府的机构改革也在情理之中了。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》也明确提出了地方政府机构改革的任务和要求：根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。我的理解也是三点：1，建设人民满意的政府是地方政府机构改革必须遵循的精神；2，地方政府机构设置要做到上下对口，保证中央政府的政令畅通和落实好、执行好中央的发展部署；3，地方政府与中央政府承担不同的行政职责，而各地的发展条件和发展要求也不同，所以还不能依葫画瓢，需要因地制宜设置机构。

　　这份备受期待的国务院机构改革方案，也许对于中国经济社会发展所理想的机构调整和职能设计还有一些距离，但毕竟为实现理想迈出了重要的一步。平心而论，在社会主义条件下发展市场经济是前无古人的创举，因而建成与社会主义市场经济发展相适应的政府组织结构，也是前无古人的事业，只能坚持积极稳妥的方针，着力于现实（如考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部），充分利用当前各方面的有利条件，统筹兼顾，突出重点，在一些重要领域迈出较大步伐；着眼于发展，有些是过渡性安排，为改革后情况的变化再做适时调整铺垫好基础。

　　（注：本文主要观点《四川日报》2008年3月13日摘发，作者系成都市社会科学院副院长）