一切为了人民群众
——我省贯彻《全面推进依法行政实施纲要》建设法治政府工作回眸
□邢丽 衡晓春

  2004年3月22日，国务院发布了指导各级政府依法行政的纲领性文件——《全面推进依法行政实施纲要》，明确了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，为建设法治政府指明了方向，设定了时间表。
近几年来，省政府在《纲要》的指引下，高举一切为了人民群众的旗帜，大刀阔斧进行“自我革命”，转变政府职能，推进政府管理创新，规范执法行为，强化行政监督，提高制度建设质量，在建设法治政府的征程上迈出了坚实步伐。
转变职能—— 
更全面高效地为人民群众履职尽责
政府职能转变到底往哪里转？我省各级政府的做法是：往公共服务和社会管理上转。因此，必然从对微观经济运行的直接干预中抽出身来，必然要壮士断腕般地砍掉大量行政审批权力。今年我省政府工作报告指出，过去几年，省政府深入贯彻《行政许可法》，“省级行政许可项目削减了32.8%”。
在我省的行政审批改革进程中，各级政府形成了一种共识：“两集中、两到位”，即行政服务中心各部门的行政审批职能向一个处室（行政服务处）集中，部门行政服务处向行政服务中心集中；部门行政审批事项进驻行政服务中心要落实到位，部门对窗口工作人员要授权到位。这一发轫于镇江、被省政府迅速推向全省的创新之举，在2006年11月于温州举行的“苏浙皖沪”第九次行政审批中心联席会议上，引起了各方的共同关注，成为那次会议的最广泛共识，被称为“镇江模式”。
来自省发改委的统计显示，截至2007年9月底，全省13个市全部建立了行政（审批）服务中心；111个县（市、区）已建行政（审批）服务中心97个，占87%（剩下的大部分为市区共建）；1121个乡镇已建立便民服务中心562个，占50%；321个街道已建立便民服务中心231个，占72％；15806个村已建便民服务室5190个，占33%；3232个社区已建便民服务室1727个，占53％。
省级机关行政审批改革也取得积极进展。建设厅专门成立了行政审批办公室，将所有行政审批职能归口管理，国土资源厅、水利厅、交通厅等20多个部门建立了行政审批中心，对涉及行政审批、管理的事项实行“大厅式”集中办理，做到公开透明、行为规范、方便基层和群众。
开门立法—— 
决策体现人民群众的意志和心声
2007年12月18日，省政府法制办在宁举行《江苏省住房专项维修资金管理办法（草案）》立法听证会，来自业主、物业管理企业、房地产开发企业、房地产行业协会、房管部门、专家学者、律师界等七个方面的11位代表和30多名各界旁听人员踊跃发言，建言献策，21家省内外新闻单位到场报道，在社会上产生了广泛的影响，一时成为群众的街谈巷议。
不少媒体评论：这是人民群众意志和心声的表达，这是江苏省政府开门立法的又一次突破！
开门立法，把人民群众的意志转化为政府规章和规范性文件，转化为政府的决策和行动，这已成为我省各级政府落实《纲要》的自觉行动。　
2005年9月22日，省政府法制办公室首次向社会征集2006年省政府规章立法建议项目。一扇从源头让百姓参与政府立法的大门打开了，一直由行政机关主导的封闭式政府立法程序发生了根本性变化。近几年来，省政府和南京、苏州、无锡、徐州四个有立法权的较大的市，每年都向社会公开征集立法项目，规章草案都在网上公开征求意见。仅南京市近３年就收到市民111人提出的193项立法建议，采纳了44项。
在人民群众的推动下，省政府立法始终突出解决现实问题和民生问题，近五年共提请省人大审议地方性法规议案50件，制定政府规章57件，内容大多涉及环保、卫生、食品药品监管、职工社保和农民工权益保障等群众关心的问题，因此颇受群众欢迎和媒体关注。
省政府法制办主任孙如林说，服务发展，改善民生，促进和谐，是政府立法的出发点和落脚点。
公开政务—— 
权力运行要让人民群众看得见
政府的权力是人民赋予的。对政府权力的运行，人民群众当然有权要求看得见。近年来，我省始终把推进政务公开作为政府施政为民的一项基本制度，以公开促进公平、公正，以公开求得人民群众的支持和信任。
去年2月，中央有关部门组织13家中外新闻机构来我省采访报道政务公开工作。据介绍，目前我省乡镇、县、市、省级机关全面推行了政务公开，学校、医院及供水、供电、供气、公交等公共企事业单位全面实行了办事公开，行政权力公开透明运行试点进展顺利。在推行政务公开工作中，省政府形成了四个“抓手”：
——关键措施是推进行政权力公开透明运行。各地各部门对行政权力进行全面清理审核，编制了职权目录，制定了职权流程图。在省政府法制办网站上，可以查到55个省级行政执法部门的职权目录和执法依据；
——重点内容是公开群众关心的事项。“公开是原则、不公开是例外”，认真编制《政务公开目录》，加大对“人、财、事、物”四方面权力行使的公开力度；
——有效载体是发展电子政务。省市县三级政府和90%以上的省级机关都建立了门户网站；南京、苏州、扬州等市完善电子政务平台，将所有的行政许可事项和非行政许可审批事项、行政征收、行政处罚事项全部在网上运行，实现行政执法权力的电子化阳光运行；
——重要基础是加强制度建设。相继制定出台了深化政务公开的意见、行政权力公开透明运行试点工作的意见、江苏省政府信息公开暂行办法，全面实行了主动公开、依申请公开、政务公开考核评议以及责任追究等制度。
推进政务公开，发展电子政务，不是“与国际接轨”的面子工程，而是方便人民群众监督、更快捷地为人民群众提供服务的现实需要。目前，要了解政务信息，要看看政府在为老百姓做什么，“上网去看看”已经成为大多数人的第一反应。
规范执法—— 
人民赋予的权力要为人民服务
我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的。政府工作几乎涉及到国家政治、经济、文化和社会生活的各个领域。政府及其所属行政执法机关能否自觉地依法行政、严格依法办事，直接关系到法律、法规的实施效果，直接关系到人民意志的实现效果。
2006年9月，省政府组织55个省级行政执法部门分别就规范执法行为、严管执法队伍、建设人民满意的执法单位，以“向人民承诺、请人民监督、让人民放心”为主题，向全省人民作出了庄严承诺。
——推行行政执法责任制。省政府出台《江苏省行政执法责任制规定》、《江苏省行政执法评议考核办法》、《江苏省行政执法责任追究办法》等一系列配套制度，为推行行政执法责任制奠定了制度基础；
——开门办案、阳光执法。省质监系统在办理关系人民群众重大切身利益或者疑难复杂案件时，主动对社会公开，邀请有关专家参加，组织各界代表旁听，防止“人情案”、“关系案”；
——规范行政执法自由裁量权。卫生、水利、公安等重点行政执法部门，纷纷出台规范自由裁量权的意见和基准，明确合理的执法尺度，该不该罚，罚多罚少，从此有标准可依；
——推行行政执法说理式文书。镇江市、省工商局等地方和部门，要求执法人员根据一般程序作出行政处罚的，必须在文书中完整准确表述案件事实，列举事实认定的主要证据，全面阐述法律适用理由，详细说明采纳或者不采纳当事人观点的理由，反映案件办理的主要程序，使行政执法过程成为普及法律和提高广大群众、执法人员知法守法、依法执法意识的过程；
——推进相对集中行政处罚权工作。到去年底，随着省政府批准海安、邳州、扬中、东海等四个县（市）在城市管理领域相对集中行政处罚权，我省已有包括13个省辖市政府所在地城市在内的34个市、县（市）开展相对集中行政处罚权工作，占全省市县总数的52.3%，初步解决城管执法中长期存在的多头执法、重复处罚等问题；
——强化行政执法队伍培训和管理。出台《江苏省行政执法人员行为规范》，加强行政执法人员资格和执法证件管理，实行持证上岗、亮证执法。在全体行政执法人员中深入开展社会主义法治理念教育，加强社会主义荣辱观教育和职业道德教育，在执法工作中正确处理管理与服务、处罚与教育、执法与疏导的关系，促进执法人员提高执法能力和水平；
——开展依法行政示范单位创建活动。确定33个县（市、区）、20个乡镇和39个市级行政执法部门为首批省级依法行政示范点，发挥典型引路、整体推进的促进作用，带动本地区、本部门的依法行政工作。
强化监督—— 
有效维护人民群众合法权益
有权必有责，用权必受监督，这是依法行政的重要准则。在江苏，无论是抽象行政行为还是具体行政行为都受到严格的监督，以预防和制止行政行为侵犯人民群众的合法权益。
行政机关发布的规范性文件，被老百姓称为“红头文件”，直接关系到相对人的权利。我省在提高规范性文件报备率基础上，加大审查力度，积极推动规范性文件的前置审查工作，重点审查、纠正规范性文件违法设定行政许可、行政收费、行政处罚和行政强制措施等问题，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠。省政府法制办有关负责人介绍，去年省法制办共收到报备的规章、规范性文件743件，其中9件被审查出“问题”，均依法作了处理。
我省不少地方还出台规定，对“红头文件”的必要性、可行性、合法性和有效期进行论证、审核，未经法制机构审核的规范性文件一律不得发布，未经公开发布的规范性文件一律无效。去年以来，盐城市委出台“红头文件”，也交由法制部门进行合法性审查。
与此同时，我省各级政府和部门围绕群众关心、社会关注的热点开展行政执法监督检查活动，加大对执法部门依法行政的督促检查力度。同时，邀请人大代表、政协委员对行政执法进行专题视察或参加专项检查，完善社会公众对行政执法的监督机制，强化舆论监督。
推动行政机关负责人行政诉讼出庭应诉，是我省强化监督、维护人民群众权益的又一强力举措。到去年底，我省已有11个地级市和31个县（市、区）出台专门文件，实施行政机关负责人出庭应诉制度。群众评价说，行政首长走上被告席，是行政首长的一小步，却是“法治政府”建设的一大步。