《马鞍山市民政事业发展第十一个五年规划纲要》遵循国家民政部规划纲要和省、市委关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划《建议》精神，总体规划“十一五”时期全市民政事业发展方向、奋斗目标和基本任务，是民政部门履行以民为本，为民解困，加强社会管理和建设职能的重要依据，是全市民政事业未来五年发展的奋斗目标和行动纲领。
   
    第一章“十五”民政事业回顾
   
    “十五”期间，全市民政事业保持持续健康发展，为全市经济社会发展做出了应有的贡献。
    一、社会救助工作稳步推进
    “十五”期间，我市基本形成了以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、就学、住房和法律援助等专项救助为辅助，以社会互助（慈善救助）为补充的城乡社会救助体系。
    最低生活保障管理更加完善。累计发放城市低保金近8000万元，救助约200万人次。实施农村低保制度的农业人口数占全市总农业人口数的36.2％。自然灾害救助更加科学、有效。共发放各类救灾款1000万元，救助灾民18.6万人次。农村特困群体的人居条件得到有效改善。共投入800多万元改造人居草房1378户，危房22户，基本解决了农村困难居民的住房问题。慈善救助活动趋于经常化。积极开展助学、助医、助孤、助老等慈善救助活动,每年10月作为全市慈善捐赠活动月。启动了“慈善超市”的试点工作。城市生活无着的流浪乞讨人员救助实现规范管理。全面改造救助站设施，共救助各类流浪乞讨人员2500余人次。
    二、基层政权进一步巩固
    “十五”期间，基层民主政治规范化、法制化进程进一步推进，村委会“四个民主”、社区“四有”得到较好落实。以村务公开和民主管理为核心内容的领导体制和工作机制进一步完善。社区建设步伐进一步加快，社区服务功能不断增强。
    村委会换届及村务公开和民主管理工作扎实推进。开展了第五届和第六届村委会换届选举工作，第六届换届选举参选率高达84.2%。制定下发了《马鞍山市村务公开和民主管理暂行办法》，健全了市县（区）乡村四级组织体系。社区建设向纵深推进。将原居委会整合为102个社区居委会。建立了一支素质较高社区干部队伍，“星光计划”工程根本解决了社区办公用房“破、小、旧、散”的状况，社区经费保障体系基本建立。选择了8个社区进行了直接选举试点，选举成功率100%。
    三、社会事务管理依法规范。
    “十五”期间，调整了市辖区的行政区划和撤并乡镇、村，促进了经济社会和城市的加快发展；加大对民间组织的培育发展，有力促进了政府职能下移；加强殡葬管理，积极倡导健康文明的殡葬文化；规范婚姻管理，切实维护了当事人的合法权益。
    区划地名工作进一步加强。调整了市辖区的行政区域，原31个乡镇366个村撤并为19个乡镇240个村。市区25条主干道和开发区14条道路的更名命名及设标工作顺利完成。民间组织管理进一步规范。开展了社团年检和民办非企业单位的复查登记工作，建立了社会团体能力建设评价体系。殡葬管理执法力度进一步加大。实施联合执法，大力整治殡葬环境。火化区的火化率始终保持100%，共火化遗体36046具。清理非法公墓8座，就地封存3座，共管和接管5座。婚姻登记工作进一步加强。婚姻登记收归县、区统一办理，共办理结婚登记46894对，离婚登记7398对，办理收养233件。
    四、优抚安置政策得到切实落实。
    “十五”期间，我市以双拥创建为动力，通过建立优抚对象抚恤标准自然增长机制，提高优抚对象的保障水平，改革城镇退役士兵安置方式，拓宽安置渠道，服务军队和国防建设的能力不断加强。
    优抚对象生活待遇进一步落实。共发放定补定恤款950万元，共优待17260户，发放优待金1650.3万元。优抚对象“三难”问题基本解决。安置工作在攻坚排难中推进。共接受安置城镇退役士兵1482人，其中指令性安置1052人，双向选择、扶持就业和自谋职业430人。市财政支出安置补偿金368.1万元。双拥模范城创建取得显著成效。建立各级双拥领导组织235个，各种形式的双拥服务组织1600多个，先后出台了58项双拥政策规章。全市共建点达到173个，市财政支持驻军部队建设累计近1亿元。2005年，省委、省政府、省军区再次命名我市为全省双拥模范城。
    五、社会福利社会化步伐进一步加快。
    “十五”期间，我市社会福利事业坚持扶持引导与规范管理相结合，改革发展和示范引导相结合，社会福利社会化水平显著提高。
    福利彩票开创新局面。共销售福利彩票6670万元，筹集福彩公益金903万元。资助了全市88个社区的星光老年活动中心及福利院、乡镇敬老院、慈善超市等社会福利工程。老龄工作向高水平迈进。全市建有老年大学（分校）14所，老年学校在校学员9000人，累计毕业人数3万人次。敬老周活动形成制度化。高龄老人慰问金逐年增长。民办社会福利机构长足发展。民办社会福利机构由“九五”期间的空白增至16所，总床位数达到547张。福利企业步入新阶段。大力引进民间资本参与福利企业的改制，福利企业重新焕发出生机和活力。全市66家福利企业共安置残疾人1233人。
    此外，法制建设、自身建设、民政宣传信息、计划财务、纪检档案等也做了大量工作，取得了新的进展。  
    过去的5年，是民政工作领域不断拓展，工作任务不断加重，工作地位和作用日显突出的5年；过去的5年，是民政工作主动适应社会主义市场经济发展要求，从工作职能到管理体制、从运行机制到工作手段积极改革和创新的5年；过去的5年，是把维护和保障最广大人民群众根本利益作为民政工作根本出发点和落脚点，各项民政事业快速发展、不断取得新成就的5年。
    5年来，我市各级民政部门在改革与发展的实践中，积累了许多宝贵的经验，归纳起来主要有：
    第一，民政工作必须紧紧围绕党和政府的中心工作，服从、服务于大局，真心实意为人民群众谋利益，才能真正做到“以人为本，为民解困”，得到各级党委、政府的高度重视。
    第二，民政工作必须坚持解放思想、实事求是，大力破除计划经济时期固步自封、安于观状的思维方式，逐步确立与发展社会主义市场经济相适应的新观念，才能促进民政事业的全面发展和进步。
    第三，民政工作必须坚持社会化的发展方向，紧紧依靠社会力量，广泛争取各部门的理解和支持，才能开辟广阔的发展空间。
    第四，民政工作必须坚持依法行政，加强规范管理，才能提高民政队伍的整体素质和整体工作水平。
   
    第二章发展环境及指导思想和奋斗目标
   
    第一节发展环境分析
   
    “十一五”时期，我市民政事业保持健康快速发展具备诸多有利条件。
    第一，从宏观环境看，中央先后作出了全面建设小康社会、贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村等一系列的重大战略决策。民政事业是这些重大战略决策推进中不可或缺的重要内容。近年来并且在今后一个时期，各级党委政府为贯彻落实中央作出的战略决策，必将继续推进体制机制改革，加大资金投入，根本解决社会事业包括民政事业体制机制僵化、基础设施薄弱等制约发展的瓶颈。民政事业面临着一个新的发展机遇。
    第二，从微观环境看，我市提出“东向发展”，加速实现“两个率先”奋斗目标，使民政事业大发展的外在推力进一步增强。“十一五”期间正是我市进入人均GDP向3000美元攀升阶段,这一时期同时也是矛盾凸显期,出现诸如社会贫富差距拉大等新情况,需要民政充分发挥“社会稳定器”和“减压阀”作用,以此来调节社会矛盾,维护社会公平,促进改革发展进程加快，这为拓展民政工作领域和空间，激发民政工作活力，提供了新的机遇。
    第三，从现有基础看，“十五”期间，在市委、市政府的坚强领导、省民政厅的精心指导下，经过全市民政系统广大干部职工的共同努力，全面和超额完成了“十五”民政工作目标任务，民政工作整体水平迈上了一个新的台阶，有多项民政工作处于全省前列。通过加快城乡救助体系建设，全市困难群众的保障网进一步健全；通过“星光计划”等一批基础设施建设，民政工作的物质保障能力进一步增强；通过开展先进性教育、创建学习型机关等活动，民政队伍整体素质进一步提高；通过加强民政宣传，关心支持民政工作的氛围进一步浓厚。这些都为顺利完成“十一五”民政工作目标任务打下了坚实的基础、提供了必要的保障。
    第四，从民政职责看，民政部门是政府承担社会行政事务管理的重要职能部门。通过加强基层民主政治建设，有利于促进社会民主法治；通过做好社会救助工作，有利于促进社会公平和维护人权；通过大力发展慈善事业，增进社会互助友爱；通过加强民间组织建设，有利于促进社会和谐发展；通过加强行政区划工作，促进城镇化和区域经济社会发展；通过加强婚姻、殡葬和地名等社会事务工作，方便群众、服务群众，体现人文关怀。因此，民政事业全面进步对于实现“两个率先”，构建和谐马鞍山有着十分重要的作用。
    在看到有利条件的同时,我们也要清醒的认识到：按照新形势、新任务的要求，民政工作也还存在着一些差距，主要表现在：思想解放的力度和与时俱进的要求还有差距；工作手段与依法行政、规范管理的要求还不相适应；特困群体的生活困难问题未能得到完全解决；基础建设进展不快，与经济社会发展要求不够适应。上述问题须在“十一五”时期着力加以解决。   
    第二节指导思想   
    “十一五”期间我市民政事业发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，坚持“以人为本、为民解困”的民政宗旨,紧紧围绕改革发展稳定的大局，与时俱进、求真务实、开拓创新，不断提高民政行政管理和社会服务能力，加快民政事业发展，维护民利、解决民生、落实民权，为全面建设小康社会、构建和谐马鞍山做出积极贡献。  
    第三节奋斗目标   
    “十一五”期间我市民政事业发展的奋斗目标：经过5年的努力，进一步改革和完善民政事业发展的工作机制和管理体制，使民政制度建设更加健全、财力保障更加有力、基础设施更加完善、队伍素质更加优化，形成与我市经济社会发展相适应的民政事业发展新格局，更好地保障广大人民群众特别是困难群众的基本权益。
   
    第三章基本任务
   
    根据上述指导思想和奋斗目标，“十一五”期间民政事业发展的基本任务如下：
    （一）完善城乡低保制度。要在有进有出、应保尽保、动态管理的基础上，不断完善城市分类施保，实现最低生活保障由应保尽保向分类施保、突出关注社会弱势群体和特殊困难人员的重心转移；农村低保工作要按照市政府《建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》部署和要求，确保2007年底在全市全面建立农村低保制度。要加大财政投入力度，建立低保标准随社会经济发展和物价波动相适应的动态自然增长机制，使城乡贫困人群享受到社会经济发展成果。建全工作绩效考评与奖惩机制，强化监督和检查，推进低保信息化建设，全面提升低保工作水平。
    (二)健全灾害应急体系。健全全市灾害管理的应急、协调、社会动员、信息共享和监督检查机制，建立起覆盖至县(区)的灾情监测体系，强化部门间应对灾害的联动工作机制，充分发挥抗灾救灾综合协调职能。进一步健全和完善自然灾害的应急预案体系，提高应对突发事件和抗御风险的能力，确保在重大自然灾害发生后24小时内，灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施能够落实到位。加强灾害管理工作的制度配套体系建设，明确政府、社会和受灾群众的职责、权利和义务，进一步提高救灾工作规范化、制度化和法制化水平。
    (三)加强农村五保工作。将敬老院建设纳入经济社会发展规划。“十一五”末，全市五保集中供养率力争达到50%。大力推进农村敬老院改扩建进程，建设2-3所集供养与服务为一体的农村示范敬老院。引导和扶持敬老院开展生产经营活动，进一步加强农村敬老院内部管理，努力提高敬老院管理和服务水平。积极探索“五保老人之家建设”。采取集中和分散供养的方式，建立散居五保供养的包户制度，将符合条件的对象全部纳入供养范围，做到应保尽保。建立以各级财政资金为主要经费渠道的供养方式，确保五保供养资金的及时足额发放。
    (四)加快建立城乡医疗救助制度。按照城乡统筹、标准统一、救助及时的要求，适时制定出台《建立和实施城乡贫困群众医疗救助制度的意见》。做好城乡医疗救助制度与城镇职工基本医疗保险、城市居民非职工医疗保险、农村合作医疗保险以及医疗救助定点卫生机构的相互协调与衔接。逐步提高救助标准，扩大救助范围，完善救助办法。建立长效、稳定的资金筹措机制，并通过组织实施灵活及时的医前、医中、医后救助，使城乡居民因病致贫、因病返贫、看病就医困难等问题，得到有效缓解。
    (五)进一步做好就学救助工作。会同教育部门保障城乡特困未成年人受教育的权益。到2007年，对持有农村五保供养证和属于城市“三无”(无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、抚养人或扶养人)对象的未成年人基本实现义务教育阶段普通中小学免费教育；对持有城市最低生活保障证和农村特困救助证的家庭子女在义务教育阶段基本实现“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生活费)，高中、大学教育阶段提供必要的学习和生活救助，以确保贫困群众子女有学上，不失学、辍学。
    (六)规范城市流浪乞讨人员救助工作。完善救助管理政策，加强人员培训，提高救助工作的规范化、社会化水平。协调有关部门建立方便、快捷、通畅合理的救助管理网络，做好城市生活无着流浪乞讨人员中危重病人、精神病人的救助管理工作。加大流浪儿童救助工作力度，切实保护流浪儿童的合法权益。加强流入地与流出地之间、救助管理机构的临时救助与其他社会救助之间的衔接。
    (七)做好慈善和社会捐助工作。大力发展慈善事业，丰富“慈善一日捐”的活动内容，努力探索慈善资金募集新渠道，力争在“十一五”期间建立规范管理的慈善基金会。积极开展“慈善助学”“慈善助医”“慈善义工”等多种形式的慈善救助和服务，扎实推进社区慈善服务站和“慈善超市”的建设。进一步完善经常性社会捐助服务网络，构建政府与民间组织的互动机制，重视发挥社会公益组织的作用，积极探索社会捐助的市场化运作模式。
    （八）发展壮大社会福利事业。争取政府加大对社会福利事业的支持力度。引导和鼓励社会力量参与社会福利事业，落实各类所有制兴办福利机构的优惠政策。加快“公办民营”福利机构改革改制步伐，加大民办社会福利机构“民办公助”力度，逐步实现社会福利事业投资主体多元化、服务对象公众化、运营机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化、志愿服务经常化的社会福利服务新格局。
    大力发展老年福利服务，形成以家庭为基础、社区（村）为依托、机构为骨干、多种形式相结合的老年福利服务体系，基本满足老年人的养老需求。
    加强福利企业管理,落实福利企业优惠政策，按比例安置有劳动能力的残疾人就业。完善孤儿收养政策，健全集中供养、家庭领养和社会助养、代养、寄养等措施,加强对残疾孤儿手术治疗和康复工作，保障孤儿合法权益。
    （九）全面推进社区建设。健全社区工作机制，进一步理顺政府与社区居委会、社区居委会与其他社区组织的关系。合理整合和利用社区资源，引导、协调、解决好卫生、科技、劳动、教育、公安、法律等服务进社区问题。建立多元化的社区建设投入机制，加强社区基础设施建设，不断增强社区服务功能。加快居民自治进程，全面提高居民自治能力。“十一五”期间社区居委会换届选举实现100%直选。深入开展特色社区建设示范活动，推动社区建设不断向广度和深度发展。
    （十）进一步完善村民自治。健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村民小组为主体的村民自治组织体系，明确村干部、村民、村级各类组织的权利、义务和职责，正确处理村委会与乡镇政府、村党组织之间的关系。
    健全村务公开和村级民主管理制度，建立村务公开和民主管理的长效机制。健全村级事务民主决策制度，完善村民会议和村民代表会议议事规则，规范村级民主决策程序。制订村民自治章程和村规民约，丰富和拓展村务公开内容，规范村务公开程序，开展民主评议村干部工作，加强对村干部的监督。
    健全村级民主选举制度，严格执行法律法规和政策规定的选举程序，保障村民在选举各环节中的权利。
    (十一)积极培育民间组织
    发展行业协会、农村专业经济协会、慈善性民间组织和社区民间组织。重点培育20个同业企业自发组建的具有较强行业代表性、自律性强的新型行业协会；培育20个能为其成员在生产销售等过程中提供组织协调、技术指导和服务的示范性农村专业经济协会；培育50个示范性社区民间组织。按照政社分开的要求，指导民间组织健全内部机构，改进工作方式，增强管理和创新能力，依照章程独立自主地开展工作，发挥民间组织的职能作用，提高服务社会的水平。建立民间组织评估和社会监督体系，规范信息发布制度，提高民间组织在社会建设中的诚信度。
    （十二）完善拥军优抚安置工作。建立重点优抚对象医疗保障体系，完善优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，使优抚对象生活水平不低于我市城乡居民的平均生活水平。
    落实好军队离退休干部和无军籍职工的政治和生活待遇。深化城镇退役士兵安置改革，建立城镇退役士兵安置经费保障机制，健全城镇退役士兵就业、培训、就学等方面的扶持政策，完善城镇退役士兵人才和扶持就业岗位信息资源库。
    进一步完善双拥各项制度。拓展双拥共建领域，丰富军民共建内容,维护军人及其家属的合法权益，切实为军队办好事、办实事。夯实基层双拥基础，依托社区广泛开展双拥活动，推进双拥工作社会化。实现创建全国双拥模范城目标，巩固发展双拥创建成果。
    （十三）规范区划地名管理。推进地名公共服务工程建设,建立市、县（区）二级地名信息数据库，开展地名信息化服务。加强地名管理,实施《马鞍山市居民区及建筑物名称管理办法》。
    适应经济社会发展需求，适时科学、合理调整行政区划。“十一五”期间初步形成规模适度、布局合理、协调发展的城镇体系。加强边界线管理，巩固边界线勘定成果。出台行政区域界线管理办法，促进边界地区社会的稳定与发展。
    （十四）加强殡葬管理和服务
    加快殡葬单位“事转企”的体制改革步伐，建立起与市场经济相适应的企业制度。加大殡葬基础设施建设，在城区和当涂县各新建一座标准化殡仪馆。巩固殡葬改革成果，继续保持火化区火化率100%，严禁二次土葬，引导有条件的乡镇（村）建设骨灰堂，倡导“绿色殡葬”。加强殡葬单位的文明窗口建设，提高殡仪服务水平。规范殡葬服务市场，实施联合执法。
    （十五）提高婚姻登记管理水平。
    加强婚姻登记工作规范化、信息化建设，着力解决好全市婚姻登记机关场地和人员不足问题，在2007年年底前，力争达到省民政厅规范化建设的具体要求。建立全市婚姻登记计算机信息系统，“十一五”期间实现省、市县婚姻登记三级联网。
    （十六）扩大福利彩票发行规模。适时增加发行“中福在线”视频即开票、网点即开票、开乐彩等新品种彩票，“十一五”期间争取销售量突破1.8亿元。建立健全福利彩票投注站市场准入制度和末位淘汰制度，提高投注站的整体素质。坚持“扶老、助残、救孤、济困”的福利彩票发行宗旨，进一步完善福利彩票公益金使用评审制度。规范救助程序，扩大救助范围，开展福彩助学、福彩助困和资助“两孤两院”等活动，为困难群众排忧解难。
    （十七）做好老龄工作。积极采取措施应对我市人口老龄化挑战，切实做好维护老年人合法权益工作，加强老年福利设施建设和基层老年组织建设，不断提高老年人的优惠待遇，提高生活保障、医疗保障，积极开展教育和文化娱乐活动，提高老年人生活质量。
    （十八）广泛开展志愿者活动。完善市县（区）及街道（乡镇）等多层次志愿组织体系，协调组建多种专业类型的志愿者组织，拓展志愿服务领域，提升志愿服务质量。大力推进注册志愿者制度，引导鼓励社会各阶层群众，特别是公务员、事业成功人士及各级领导干部，积极投身于志愿服务事业，形成全社会共同关心和参与志愿服务事业的良好氛围。
   
    第四章保障措施
   
    “十一五”是实现“两个率先”目标的关键时期,也是我市民政事业发展的重要时期,要全面完成规划纲要提出的目标,必须采取切实有效的措施保障规划纲要的实施
    （一）积极争取各级财政对民政事业的投入。继续把各级政府财政作为民政事业投入的主渠道，积极争取政府对灾害救助、城乡低保、农村五保供养和特困户救济、优抚安置、社会福利等经费投入，提高民政对象的救助标准，建立城镇退役士兵补助金制度，切实保障困难群众和特殊群体的基本生活。对社区建设、区划地名、婚姻登记、儿童收养、民间组织、慈善等事业给予专项资金保障。同时,按照市场经济的规则,运用融资等多种方式，引导社会资本投入民政事业，改善民政事业经费的投入结构。
    （二）加强民政队伍建设。建立民政干部培训制度，实行各类民政工作人员上岗培训和定期轮训制，建立和落实学习考核和激励机制，不断提高干部职工的知识水平和职业能力。加强基层组织机构建设，争取政府在人员编制、经费等方面给予保障。关心基层民政干部的生活和成长，确保各项民政工作任务在基层得到全面落实。
    (三)夯实民政工作基础。按照“政府促进、民间为主、市场动作”的思路，加快民政基础设施建设，要集中力量办大事，在涉及全局的关键领域和薄弱环节，组织推动或直接投资建设老年公寓、农村敬老院等一批基础设施。加强政风行风、党风廉政建设，加大学习型单位、文明单位、文明行业创建力度，努力塑造良好的民政形象。
    （四）确保规划纲要落实到位。建立落实目标任务的有效机制。把五年的奋斗目标任务作为制定年度目标的依据，落实到每一个年度的工作中。强化目标责任，将任务逐级分解，严格考核。各单位要各司其职、各负其责，对所负责承办的目标任务，细化指标，量化任务，硬化措施，层层分解，抓好工作落实；要精心谋划，制定出具体实施方案和推进计划，将实现规划纲要确定的目标作为推动工作的重要抓手。要加大宣传力度，面向社会、面向群众，广泛宣传规划纲要，在全市民政系统形成人人关心规划、自觉参与规划实施的良好局面．