鉴于原有部门分工与部门管理的惯性，大部制内部可能会长期存在“名合而实不合”、“权力搬家而非职能整合”的现象，与此同时，这些名副其实的“大部”，规模大，权力也大，会不会进入“大部门――大权力――大垄断”的恶性循环？

　　十一届全国人大一次会议后，我国大部制改革正式拉开序幕。启动这一改革最直接、最重要的原因，是政府部门间普遍存在的职能交叉、政出多门、同一事项多头管理的问题，这一问题在食品安全管理领域、海洋环境保护管理领域、城市管理领域等具体管理领域表现得尤为突出，使得这些管理领域管理体制不顺、管理效能低下、管理成本高昂。基于此，在清理部门职能的基础上撤并那些职能交叉、业务相近的机构而推行大部制，是可供选择的途径之一。

　　大部门――大权力――大垄断？

　　然而，由于社会问题的复杂性，许多改革措施都带有两面性，大部制改革也不例外。

　　大部制将一些业务范围趋同的事项集中于一个政府部门进行管理，部门的数量有所减少，意味着部际关系的复杂程度较之以前有所降低，有利于管理的统一，能减少用于协调部际关系的成本。但是，这并不意味着部际关系的消失。大部一般是通过撤并原有部门而形成的，由于原有部门分工与部门管理的惯性，大部内部可能会长期存在“名合而实不合”、“权力搬家而非职能整合”等现象，导致部内关系复杂程度加剧。因此，大部制的内外关系是大部制推行中首先面临的问题。

　　大部在组建的同时也集中了原有政府部门的权力，这使得任何一个大部都成为名副其实的大部，即规模大、权力大。例如，工业和信息化部集中了原国防科工委、原信息产业部、原国务院信息化工作办的权力；交通运输部集中了原交通部、原民航总局、原建设部指导城市客运的权力；人力资源和社会保障部集中了原人事部、原劳动和社会保障部的权力等。而现实是，我国一些政府部门的权力已经很大，推行大部制后会不会发生权力叠加现象，进而将分散的部门利益聚合为集中的部门利益，使部门利益趋于垄断化呢？“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”，英国政治思想家阿克顿的这句名言对于大部制的权力运作具有警示作用。

　　公务合作或可理顺部际关系

　　现在和今后一个时期，理顺大部内外关系是大部制完善与发展的必然要求。理顺这一关系不仅需要进一步清理、归并部门职能，使部门之间较少发生职能交叉情形，而且更重要的是建立起规范的部际公务合作制度。从权力相互制约、加强专业管理的角度看，政府部门分工管理是一种自然的、客观的行政现象。这意味着，每一政府部门的权力都是有限的，都无法独自掌控管理活动的全过程，其管理职能的履行和管理目标的实现，都必须依赖其他政府部门及其职能的履行。大部制改革只是对原有政府职能进行适当归并，不可能完全杜绝政府部际职能交叉。在这种情况下，建立政府部际公务合作制度不失为一种合理选择。

　　公务合作是指无行政隶属关系的行政机关之间，基于行政整体性、统一性的需要，相互支持、配合、协作，共同完成行政管理任务的一种活动。公务合作的效果依赖于一整套公务合作制度的建立和运行，但从现实情况看，我国法律规定的公务合作远未形成制度。因此，有必要通过法律规定较为完整的公务合作制度，以推动我国政府部门公务合作制度的建构。这些制度主要包括管理信息与资源共享制度、规划编制合议制度、行政协调制度、行政协助制度等。

　　――管理信息与资源共享制度。由于部门分工管理的普遍存在，每个政府部门都分别掌握着与其管理职能相对应的信息和资源。当下，我国政府部门之间或多或少存在着信息与资源阻隔，这种信息与资源阻隔反过来又给部门管理造成诸多困难，包括重复管理、重复监测、行政成本加大、决策困难等。因此，法律应当对政府部门信息与资源共享制度作出明确而具体的规定，包括信息与资源共享的范围、基本原则、方式，以及信息与资源持有者、使用者的权利义务和法律责任等。

　　――规划编制合议制度。目前，我国许多法律都有对规划编制合议制度的明确规定，规划编制合议制度已有法可依。现在的关键问题是，如何完善法律和执行法律。例如，我国法律、法规对属于国家层面的规划编制往往规定“由国务院行政主管部门会同国务院有关部门编制”，这种规定未对“有关部门”、“会同编制”的方法、“会同编制”程序、有关部门意见的地位、有关部门意见的取舍等问题作出明确规定，存在着流于形式的可能性，无法有效发挥“会同编制”的作用。再者，法律对“会同编制”制度的法律责任也没有作出明确规定。在实际操作中，如果行政主管部门不执行或者敷衍执行“会同编制”制度，则很难追究其法律责任。更为重要的是，如果规划的“会同编制”制度流于形式，则难以保证规划的科学性和效力，也会为日后的顺利执行埋下隐患。因此，法律应当对规划编制合议制度作出明确而具体的规定，包括主持机关、会同部门、会同方法、会同程序、意见表达、意见采纳、规划衔接、法律责任等。

　　――行政协调制度。在部门分工管理的情况下，无论是有隶属关系的行政机关之间，还是无隶属关系的行政机关之间，都会因履行职能而发生关系。如果部门之间存在职能交叉，这种关系会显得错综复杂，因为职能交叉可能形成多种行政权力在同一管理对象上共同发生作用的情形，使得各管理部门的职责权限划分、各项管理活动的平滑衔接、各项管理活动的整体平衡等面临极大困难，而一旦协调工作不到位，就会造成管理混乱、管理效率降低、管理平衡被打破，最终偏离政府公共管理的总体目标。因此，行政协调问题的提出及其相关法律制度的建立有着极为重要的意义。鉴于此，我国法律应对行政协调制度作出明确而具体的规定，包括协调部门及协调方法与程序，协调意见的表达、采纳与执行，法律责任等。其目的是集中解决部门职能交叉、事权冲突、利益冲突等问题。

　　――行政协助制度。目前，我国法律中已有一些关于行政协助的规定，但与德国、西班牙、韩国等国较为完善的行政协助制度相比，我国法律对行政协助的规定远未能形成制度，实际操作中也存在较大的随意性。因此，为了使政府各部门的工作相互配合、相互支持，为了使行政协助制度可操作并在政府管理实践中被规范且普遍地运用，建构合理的行政协助制度是完全必要的。行政协助是行政程序法所规范的内容之一。尽管我国还没有制定统一的行政程序法，但这并不妨碍一些单行法律、行政法规对行政协助进行规定，包括行政协助适用条件、行政协助内容、行政协助请求、行政协助实施、行政协助费用、行政协助拒绝、行政协助争议处理等。

　　行政组织法尚待建立健全

　　目前，我国针对行政监督而制定的法律主要有《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《国家赔偿法》等。每一部法律都代表着一种制度，这些制度已经而且未来仍将在行政监督中发挥重要作用。除此之外，对大部权力进行法律规制的关键是健全与完善我国的行政组织法。实际情况是，改革开放30年来，我国“集中式行政法典”的制订取得较大进展，但行政组织法的健全与完善却长期滞后。

　　我国改革开放后曾经历过6轮规模较大的政府机构改革，每一轮改革都伴随着一轮从中央政府到地方政府的机构大调整。尽管经济体制转型和社会大变革使得政府机构的增减分合带有某种必然性，但政府机构的周期性变动一方面给法律与政策执行的连贯性带来隐患，另一方面也影响政府工作人员的稳定任职和政府功能的充分发挥。因此，为了使我国大部权力能够规范运作，政府应将“行政组织法制化”作为重要的价值追求。这其中的道理很简单，即行政权力依托于行政机关，行政权力的规范运作来源于行政机关的规范组织。具体到大部制的推行与完善，我国亟待制订和完善以下组织法：

　　第一，修订和完善《国务院组织法》。我国于1982年制定并实施的《国务院组织法》，是我国现行有效的两部组织法之一。该法的突出特点但同时也是主要缺陷是过于简约，这种简约程度甚至是世界上独一无二的。法律的简约在降低法律可操作性的同时，也增加了法律执行的随意性，为机构的随意设置和分化膨胀预留了极大的制度空间。因此，修订和完善《国务院组织法》势在必行。

　　第二，制订《国务院组成部门组织法》。国务院组成部门是履行国务院基本行政职能的国家行政机关，由国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署等部门构成。目前，国务院组成部门的职权职责、内设机构等在一些单行法律中有零散规定，但更多的规定则是通过国务院批准的“三定方案”，这其中突出的问题是缺乏规范性、稳定性、权威性，与行政组织法制化有相当距离。大部制下的各部委法律地位重要、管理责任重大，因而制订《国务院组成部门组织法》将这些部门的性质、地位、职责、权限隶属关系等纳入法制化轨道，对于大部权力的规范运作以及大部管理水平的提升都有极为重要的价值。（作者郎佩娟，系中国政法大学法学院教授。