陈玉龙 王明明 黄有蓓  
  电子政务的目标一般可表述为: 提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众。所谓电子政务的绩效就是效能与行政成本之比，即为实现电子政务的目标而进行的电子政务建设中的一切投入和产出效能之比。 

当前，我国电子政务的投资额度和社会影响越来越大，与此同时，电子政务的绩效问题凸现出来。联合国在2003年《联合国2003年全球公共领域报告: 处于十字路口的电子政府》的报告中，把电子政务划分为三类: 浪费的电子政务，即“有投入，无产出”; 无目标的电子政务，即“有产出，无效益”; 有意义的电子政务，即“有产出，有效益”。该报告对全球电子政务的调研表明，经济处于发展中的国家，电子政务项目失败的概率达60％～80％之高。

众所周知，IT投资风险性大，因为IT系统不是即插即用的工具，它仅是构造最终工具的平台，需要业务流程重组、制度设计、人员培训等各方面的配合才能很好地发挥作用。而电子政务的风险比一般的IT系统更大，这是因为: 政府对电子政务的开支缺乏硬约束，目前我国尚未建立起明确的电子政务投资项目费用效益管理制度; 而且电子政务的效益不仅包括经济效益，更包括社会效益，而社会效益的评估既是难点也容易成为效益低下的借口。由于电子政务这种高风险性，绩效评估就越加重要。

从用户角度

评估电子政务绩效

当前一些电子政务的绩效评估开始从用户的角度看问题，尤其是从用户的角度评估政府网站，一般比较关注的核心问题是: 是否易于找到并使用服务、提供的服务与需求是否匹配、隐私与安全问题。

艾森哲公司(Accenture)提出的电子政务发展水平评估体系，主要测评发达国家电子政务的总体成熟度，创造性地将“客户关系管理”引入测评框架。

默门顿研究集团（Momentum Research Group,简称MRG）电子政务发展水平评估体系也从用户角度出发, 通过三个维度——应用服务适宜度、用户满意度、公众信任保持度来评估电子政务在线服务的有效性。该研究避开“网上投资的经济回报”这个不易评测的要素, 而采用“体验的回报”来反映电子政务的影响。

“EC电子政务发展水平评估体系”是由欧洲委员会委托凯捷咨询（Capgemini）对“电子欧洲行动计划（eEurope）”进行的一次评估，电子欧洲评估指标涉及: 公民访问和利用因特网、企业获取和利用信息通信技术、因特网接入成本、电子政府、电子学习。其中含有从公民和企业的角度对电子政务的评价。

电子政务绩效的

内涵

目前，电子政务的绩效评价一般有三层含义: 一是从投入角度看，强调投入的节约性; 二是从产出的角度看，强调“快捷地生产或提供更多”，即提高电子政务的服务效率和服务供给能力; 三是从最终的结果看，强调“所需要的产品或者服务”，即注重电子政务的产出对用户产生的实际效果。电子政务绩效评价的以上三层含义虽然可以分别进行相对独立的评估和管理，但它们是具有内在密切关联的，电子政务对用户产生的实际效果，即用户角度的效益是政务绩效的根本归宿，也是电子政务建设的出发点，它不仅引导着电子政务应当提供什么（产出），也引导着投入什么、如何投入。

由此可见，政府应当以用户为导向确定电子政务建设内容，谋求用最低的成本获取最大的绩效。因此电子政务的绩效研究也必须注重从用户的角度进行评价，促使政府根据用户需求提供信息和服务，即不仅要考察诸如政府网站把多少信息放到网上的问题，更重要的是还要研究其实际结果或效果如何，这些信息让用户受益多少。以此为出发点，确定电子政务提供更好服务、具有更高效率和更低行政成本的管理模式和运行机制。

进一步地，我们认为，如果仅从上述投入、产出和效果三个层次出发设计电子政务的绩效评价体系，仍然是站在工程项目建设的角度进行评价的，不足以全面反映电子政务的效益。事实上，一般的信息化工程均具有这样三层含义，因此这样的评价体系不能全面反映电子政务建设的特征和目标。

电子政务的核心是“政务”而不是“电子”，评价电子政务的绩效不能仅局限于评估某些工程或投入产生的效果，而是要全面评价电子政务对整体提升行政能力和行政水平的贡献。具体体现在，电子政务应当完善和加强政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，通过提高自身的决策水平、管理水平，为社会公众和企事业单位提供更好的服务。

上面我们介绍的一些研究机构推出的电子政务水平评价体系已经将用户的体验和评价作为电子政务绩效的重要部分，然而，这些评价均是站在政府的外部用户即企业和公众的角度对政府网站的评价。我们认为，对电子政务的评价仅从政府网站功能和服务判断是不全面的，网站的服务水平取决于政府内部的管理水平和决策水平，取决于业务流程的优化和整合水平; 电子政务的用户也不仅包括企业和社会公众等外部用户，还包括政府的领导决策层和部门管理层等内部用户。为区别于上述评价体系中的用户，我们将这些用户称为电子政务的“获益主体”。

基于获益主体的绩效评估

从电子政务促进“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项政府职能能力的提升入手，我们认为，电子政务的获益主体可以分为四类: 即电子政务对政府机构内部的两类主体: 领导（获得决策支持）和政府业务部门（各项主要业务改善）; 电子政务对外部的两类主体: 企业和社会公众。电子政务的绩效评价可以从各类主体要完成的主要职能活动出发，研究各类主体希望通过电子政务获取哪些支持、各类主体目前从电子政务的利用中已经获取了哪些支持、这些支持对其职能活动的改善情况，包括效果、效率和满意度。

政府领导从电子政务中可以获得“掌握情况、决策支持、指挥调度”等三方面的支持。“掌握情况”包括电子政务系统提供的“重点、热点、难点问题相关数据信息”和“定期情况简报”，我们可以按照是否有相关信息、信息的质量（及时性、准确性和全面性）评价其绩效; 对数据信息加以分析处理，可以提高对领导决策的支持程度，因此“信息分析程度”可以衡量电子政务系统在“决策支持”方面的绩效。另外，领导对相关信息的点击率、推介人次和反馈情况也可以从一个侧面反映出政务信息资源在领导决策中的参与度。“指挥调度”要求电子政务提供高质量的应急指挥决策信息，并保证信息下达渠道的畅通。

政府业务部门从电子政务中获得的支持可以表现为在“日常管理、决策支持和应急管理”效果效率的改善。在“日常管理”方面，重要战略物资（如煤、水、电、气、油等）情况实时掌握程度决定着政府部门的监管能力（如目前北京市的重要战略物资是按分钟显示的）; 行政审批事项全流程网上办理比例反映了部门的服务水平; 电子政务还有助于降低行政成本，包括时间和成本的节约; 办公自动化使得各级部门公务人员随时随地能看信息、处理公文，提高了公文信息的获取与处理能力。在“决策支持”方面，政务信息资源纵向和横向的共享整合程度，以及共享数据与本部门业务的整合程度，都能够提高部门的决策水平。另外，面向各种公开征集意见建议的事项、听证会及接受使用反馈情况则反映了公众参与决策的程度。在“应急管理”方面，电子政务能够辅助部门进行突发事件监测、应急方案制订、应急信息发布和应急教育。

企业从电子政务中的获益包括经营决策支持、信息沟通渠道的改善，以及企业与政府间办事（如纳税、招标等）效率的提高。“经营决策支持”包括从政府获得企业战略决策所需要的宏观信息（经济、政治、社会、技术），以及透明的电子政府办事规程。

公众从电子政务中的获益包括获取信息和公共服务、公众参与（即民情民意的沟通、民主政治）、公众与政府间的事务办事（如纳税、补贴）效率的提高以及普遍服务的情况，即政务信息服务的人口覆盖率。

政府对企业和社会公众提供的信息服务和沟通渠道，可以从信息可获得性（信息渠道多少，是否易于找到）、界面友好（易于使用）、互动性（是否有反馈环节）和反应时间等方面加以衡量。“政府办事”则是指事务在线办理的程度，可以用电子化、网络化服务的范围、网上发布、网上受理、网上查询(结果公示)、全业务过程在线办理比例等体现政府信息化“成熟度”指标反映。

综上所述，根据各类获益主体的主要职能活动从电子政务中的获益，可设计电子政务的绩效评估指标如附表所示。

我国电子政务目前所处的发展阶段

当前电子政务正处于迅速发展时期，发展的各个阶段呈现出不同的特点。许多政府和研究机构推出了电子政务的阶段评估模型评测各级政府电子政务的发展阶段，这是因为电子政务发展的各个阶段面临的主要问题和需要完成的主要任务是不同的，阶段评价有助于准确把握各地区电子政务发展情况、发现问题、选准工作重点、发挥评价的导向作用。

2005年，联合国经济与社会事务部公共行政与发展管理司对191个成员国的电子政务发展状况进行了评估，发布了《2005年全球电子政务准备报告》。该报告提出了“五阶段网站评测模型”来衡量国家政府网站，包括起步阶段、提高阶段、交互阶段、事务处理阶段和综合电子服务阶段。根据该阶段模型，我国的“中央政府门户网站”只实现了第四阶段，即“事务处理阶段”5%的指标，实现了部分数据的网上申报，但相当一部分业务（如申请身份证、出生证明、在线竞价等）仍处在手工处理阶段。政府部门仅仅发布了招标公告，没有统一的系统对招标和采购物品详细信息进行管理，商品和服务供应商业仍不能分类查询招标和采购信息，并在线竞价投标。另一方面，政府水平和垂直整合水平不高。以“企业纳税”为例，中央政府门户网站只提供了相关政策信息和表单，网上办理内容尚在建设中，而各级地方政府纳税绝大部分仍在政府内网办理，而未实现政府外网办理即门户网站上的办理，地方及中央的税务信息系统互动性亦不强。由此可见，中国要想在电子政务发展中取得突破性进展，必须更多地实现第四阶段的指标，即将传统政府事务流程重组并完全网络化。

北京大学网络经济研究中心和光华管理学院联合计世资讯共同完成的《中国电子政务研究报告2006年》也发现，目前中国地级市电子政务的发展呈现出低水平趋同，大批的电子政务网站聚集在较低的发展水平上，即处于信息发布与传递阶段。由低水平向高水平的过渡渠道不畅，互动交流与在线办理长年有栏目、无功能，成为困扰大部分政府网站发展的“瓶颈”。

我们认为，以上研究结论从一个角度证明了关注政府内部主体的重要性。在电子政务发展初期，提供给外部公众和企事业单位用户的应用项目对电子政务发展的推动作用是必要的，效果也是明显的，易于见效的“亮点”项目带来很好的示范作用。而当电子政务发展到今天，已经不能依靠个别应用带动电子政务向更高级阶段发展，需要回过头来扎扎实实夯实基础，包括政府的业务梳理、业务流程规划和数据规划; 理清部门之间信息资源的关联关系，减少重复开发，提高利用水平; 加强信息资源与业务处理系统的整合，尤其是将其他部门共享的信息与本部门业务的整合，解决重开发、轻利用，看得多、用得少的问题。总之，只有政府内部领导和管理部门决策水平和管理水平提高了，才能更好地为公众和企事业单位提供服务，推动电子政务健康持续发展。

综上所述，电子政务的根本目标是支持政府做好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，全面推进政府职能的提高是政务绩效的根本归宿，也是电子政务建设的出发点。电子政务的绩效研究应当注重从用户的角度进行评价，但仅从政府网站功能和服务判断是不全面的，网站的服务水平取决于政府内部的管理水平和决策水平，取决于业务流程的优化和整合水平; 电子政务的获益主体不仅包括企业和社会公众等外部用户，还包括政府的领导决策层和部门管理层等内部用户。在我国电子政务发展的现阶段，关注政府内部主体非常重要，只有政府内部领导和管理部门决策水平和管理水平提高了，才能更好地为公众和企事业单位提供服务，推动电子政务健康持续发展。

（本文作者陈玉龙的工作单位为国家信息中心，王明明和黄有蓓的工作单位为中国人民大学信息学院）