湖南破局中国行政程序立法 专家赞地方先行模式

--------------------------------------------------------------------------------

2008年04月27日 11:35 来源：法制网-法制日报周末  发表评论

--------------------------------------------------------------------------------

　　随着湖南省省长周强正式签署《湖南行政程序规定》(以下简称《规定》)，我国的首部地方性行政程序法规宣告诞生。

　　行政程序法在我国的立法领域一直以来都是备受注目，但又步履艰难。

　　2006年，行政程序法被正式列入十届人大立法规划，但其后缺乏实质性进展，这让人们不得不把期待的目光，投向十一届人大。

　　由此，我们似乎可以体察到，这部关乎行政程序的法律，其重要性和复杂程度，与它出台的艰难程度，是成正比的。

　　统一立法面临难题

　　对于统一的全国性立法为何迟迟难以出台，行政法学家、中国政法大学马怀德教授认为，行政程序法作为一部非常重要的法律，世界各国对其立法工作都很慎重，我国的行政程序法既不能照搬别国的经验，也不可能一蹴而就，它需要经过一段较长的时间来探索和总结经验。

　　正因为行政程序法具有行政法律基本法的特殊地位，所以它才不可能像行政处罚法、行政许可法等那样很快出台。同时马怀德教授也指出，对于行政法律法规，行政机关也要有一个适应的过程。行政处罚法和行政许可法出台之间相隔8年，这就是一个行政机关适应的过程。行政许可法颁布至今也不过4年，行政机关要把这两部法律执行好已经不易，过早地出台行政程序法其实不利于法律的执行。

　　作为《规定》的起草人之一，中国政法大学王万华教授认为，首先行政程序法对于法治政府建设的重要性，尚未得到立法机关和行政机关的认同，即使在学界，对在大量单行法之外是否仍有必要制定统一法典也仍然存有争论；其次行政程序法将对社会产生重大、深远影响，无形中增加了这部法典出台的难度。

　　以行政权本身为规范对象、且以规定行政机关程序义务为主要内容的行政程序法的制定，无疑对国家机关之间、行政机关与公民之间、行政机关行使权力的方式都将产生直接而深远的影响，特别是将强化来自公民、法人或其他组织对行政机关的外部监督；再有就是行政程序法应当规定哪些内容一直争论较大，没有哪部法典如行政程序法这样在世界范围内，内容上存在如此巨大的差异。

　　为什么是湖南？

　　既然全国性的行政程序立法不可能很快出台，那么地方先行立法是可行的吗？如果是这样，为什么又单单是湖南先行？

　　曾经的湖南省高级人民法院院长、现在的最高人民法院副院长江必新就认为，湖南的行政程序立法所以能够顺利地进行，与当地党委和政府的领导落实科学发展观，依法行政的执政理念分不开。

　　首先《规定》的出台是贯彻落实科学发展观的需要，湖南作为中部地区，要实现中部崛起，科学发展是关键，而科学发展观也要有法治的保障，需要有法律对违背科学发展观的行政行为进行制约和纠正。

　　其次《规定》的出台是建设法治政府的需要，我们现在的问题是一方面规范行政行为的法律很少，挂一漏万，且多散见于各单行法规中，另一方面是绝大多数的行政行为没有程序性规范，行政行为的随意性很强，这显然与法治政府的要求相差甚远。同时，建设责任型政府、服务型政府更需要一部统一的行政程序法规来规范和指导政府的行政行为，以推动政府职能转变，落实依法执政、执政为民理念。

　　江必新说，群众申诉上访不断，各种矛盾纠纷不止，其中一个重要的原因是政府的工作不透明、不公开、不规范，利害关系人的诉求没有得到充分的表达，行政相对人的权利没有得到很好的保护和重视，这是政府工作中的问题，而要解决这些问题治本之举就是要立法规范行政行为，这也是提高执政能力的表现。

　　江必新认为，长期以来，对行政程序，规范政府官员一直存在着一些认识上的误区，只看到了行政程序法约束了行政行为的一面，而没看到它推动政府行政行为走向更加科学、更加民主的一面；只看到了行政程序规范降低了行政效率、加大了行政成本的一面，而没有看到它消除了矛盾、减少了隐患，从根本上提高了行政效率、降低了行政成本的一面。从长远来看，行政程序的规定实际上是增加了政府决策的科学性、合法性和有效性。以听证为例，从表面上看它可能是增加了行政成本，降低了效率，但由于行政行为更加公开、民主，不但可以减少和避免了决策和执法上的失误，更可以避免由于行政行为不当而导致的巨额赔偿，从而降低行政成本，提高行政效率。而且复杂的行政程序设计对长官意志的空间也是一个限制和制约，它可以避免由于权力的随意性而导致的重大失误，从这点上看更是大大地提高了行政效率。

　　马怀德教授则认为湖南第一个吃螃蟹很合适，湖南既不是发达地区也不是欠发达地区，它介乎两者之间，更接近于中国的实际，是作试点的最好地区。

　　为全国性立法积累经验

　　很多的专家学者都表达了这样一个观点，湖南的立法为全国的行政程序立法做了一个试点，必将推动行政程序立法规范工作在各地展开。

　　马怀德教授就认为，全国性的行政程序立法很艰难，需要进行试点，湖南的工作应该可以把立法的探索过程表现出来，为全国性立法积累经验，这种方式对今后我国很多重要的立法工作都有示范作用。

　　王万华教授则认为，法律越重要，越易采用试验性立法先行的做法，地方或者部门先行立法为中央层面立法积累经验，是明智之举。湖南实际是第一个对行政程序进行系统规定的省，在这之前，相当多的地方都有行政执法程序的规定，或者在行政执法条例中规定执法程序。

　　随着依法行政在改革30年后进入贯彻落实阶段，中央提出建设法治政府、深化行政管理体制改革，十七大提出要保障公民的参与权等程序性权利，这些使地方面临落实中央精神和要求的紧迫任务。而法治政府的要求集中体现在行政程序法中。

　　不少人把行政程序规定喻为行政部门的“紧箍咒”，规定将对行政执法产生深远影响

　　法学专家充分肯定

　　值得关注的一点是《规定》将决策纳入了行政程序中，并对决策进行了概述，并规定了需要公开听证的决策。我们知道，决策往往是对群众利益和公共利益影响最大的，以前没有法律对政府决策行为进行规范，在这一点上，《规定》是一个很大的进步。马怀德教授还特别肯定了规定对听证程序的规范，他说，规定将听证分为决策听证和执行听证两种，明确写明了两者的区别，这很可取，也是第一次。

　　著名行政法学者，北京大学法学院王锡锌教授对《规定》也给予了高度的评价。他说，《规定》的内容充分体现了行政公开、公众参与等现代公共行政理念和精神，体现了政府对公民表达权、知情权、参与权、监督权的尊重。

　　《规定》关于行政程序公开、公平、公正、参与等基本原则的规定以及相应的程序制度设置，特别是重大公共决策程序机制、规范性文件制定程序、行政公开和公众参与的具体程序制度安排，均体现了“开放政府”建设的基本精神。

　　通过这些程序制度的规定，一方面可以促进行政过程进一步对社会公开，增进民众与政府的互信；另一方面又可以鼓励公众充分表达各种意见，提供多样化的信息，参与政府行政过程。在这个意义上，有理由相信，《规定》的出台将进一步拓展我们对当前公共行政改革和法治政府建设核心问题的认知和想像，将有力促进和谐、互动的政府———公众间关系。

　　同时王锡锌教授还指出，《规定》中同样值得肯定的，是其对政府职能转换所做出的努力。长期以来，行政活动的职能重管理，轻服务。表现在行政程序上，就是程序以管理机关为中心，而忽视对相对人的便利及服务。

　　当前，国家把服务型政府建设，作为政府职能转换的一个重要目标，并提出了高效便民、诚实守信等基本原则。《规定》在这一领域做了大量的努力。围绕高效便民的原则，进行了一系列制度创新。

　《湖南行政程序规定》立法亮点

　　建设“阳光政府”

　　《湖南行政程序规定》(以下简称《规定》)的具体内容中始终贯穿了公开的原则。

　　规定了公开的具体内容，要求政府办事的依据、过程、结果都要向社会公开。除应主动公开的政府信息外，行政听证、行政会议、行政执法案卷等也要求公开。

　　规范了公开的方式，要求通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。要求建立统一的政府信息发布平台，对政府信息查阅场所和设施进行了规范和要求。

　　管住“红头文件”

　　为切实解决“红头文件”过多过滥的问题，加强了对规范性文件的管理，规定了规范性文件的登记制度、有效期制度、网上检索制度、申请审查制度等。

　　提倡“公众参与”

　　《规定》在总则中规定了参与原则，对公众或者当事人参与行政决策、行政执法作了具体规定，设立了重大决策公开征求意见制度、听证制度、说明理由制度、陈述申辩制度以及投诉举报制度等。

　　拒绝“推诿扯皮”

　　《规定》在总则中规定了高效便民原则；在政府工作流程再造、理顺行政关系、防止推诿扯皮、提高行政整体效能方面，规定了级别管辖和地域管辖、管辖争议解决、部门联席会议、行政协助等制度；为了解决多头执法、争权和推诿现象，对行政执法体制改革进行了规范，如相对集中行政执法权制度、一个窗口对外和并联办理制度；为提高行政审批效率，推进审批提速，对行政执法行为的期限进行了专门规定，确定了当场办理、限时办结、承诺办结、期限分解等程序制度；对不作为和缓作为行为进行了界定，并规定了相应的责任追究制度。

　　推进“规范行政”

　　在行政管理方式创新上，重视行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急在政府管理和服务中的作用；要求加强电子政务建设，推进政府上网工程，扩大政府网上办公范围；要求适当下移行政执法重心，减少执法层次；要求建立高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制，进一步完善行政机关调处民事纠纷制度。

　　完善“监督机制”

　　《规定》强化了对行政行为的层级监督，创新了政府层级监督机制和方式。主要设计了绩效评估制度、行政问责制度，规定了确认无效、撤销、补正等行政行为的效力形态和责令履行、确认违法、更正等制度，建立了程序违法登记公布、责任追究等制度。（记者 秦平）