作者: 韩福东
 
 
　　专家肯定《政府信息公开条例》意义重大，但具体效果有待观察，政府很容易以“安全、稳定、保密”为由，拒绝公开开信息　　

　　2007年4月24日，国务院公布了《政府信息公开条例》。当日上午，国新办召开新闻发布会，请国务院法制办公室副主任张穹介绍《条例》等方面情况。张穹表示，条例实施后，政府公开信息将是常态，而不公开则是例外。　

　　2004年8月16日，国内首个“诉政府信息不公开案”在上海徐汇法院开庭。上海市民董铭因申　请查阅岳阳路一处房屋原始产权资料被拒而状告徐汇区房产局“政府信息不公开”。　CFP　供图　

　　备受关注的《政府信息公开条例》已于5月1日起正式施行，从此，13亿公民有权要求政府把信息公开作为常态，不公开则是例外。

　　这项由公民知情权派生出来的政府义务，尽管姗姗来迟，但依然获得了很多知识分子较高的评价。甚至有学者不无乐观地表示，此举对于落实宪法赋予公民的言论自由具有划时代意义。

　　有了一部法规，这是一回事，而法规的实施则是另外一回事。

　　政府信息公开将导致政府权力进一步受到约束，注定不能单纯冀望于政府官员的行政良知。“而世界范围内，没有任何一个政府愿意主动受到这种约束。”《政府信息公开条例》专家建议稿主要起草人之一、中国社会科学院法学所研究员周汉华曾经这样说过。

　　比如，美国《信息自由法》尽管在1966年颁布施行，却在施行中受到重重阻力，直到1974年该法修正案通过后，信息才真正“自由”；而在英国，信息自由法案预留了长达5年的准备期，2000年即已通过，2005年才开始施行。

　　相对上述国家而言，中国政府的行政权力更为集中。一些学者在受访中提到，该条例的顺利实施，必然要考虑与相关法律的对接问题。加之此部法规位阶太低，一些学者对该条例的执行效果，持保守态度。

　　条例本身还有哪些有待解决的问题？如何与国家保密法相协调？此条例只能把行政部门列为主体，其他领域何时能够跟进相应的立法议程？在信息公开和保密之间，应当持有什么样的基本原则？而当公众与政府对有关信息公开发生争议时，是否应当明确司法为知情权提供救济途径？为了避免未来的诸多争议，是否应该改变当前的列举法为国际惯例的排除法？

　　此条例的实施必然会强化新闻媒体的角色。但目前的新闻领域，除了宪法第35条之外，现有法律中几乎没有任何直接保护新闻采访的条款。此项条例的实施，能否起到催化剂的作用，加快新闻领域的立法进程？

　　本期时事圆桌邀请中国政法大学副教授王建勋，中国青年政治学院新闻传播学院院长展江，全国人大代表内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年三位嘉宾为大家一一解读。　　
　　
　　“几乎任何政府都有一个天然的倾向——尽可能少地公开信息，因为信息的公开容易给民众批评甚至改变政府制造依据。所以，所有政府都会程度不同地保守所谓的“秘密”。

　　——王建勋”
　　
　　■本期嘉宾
　　
　　王建勋　　

　　中国政法大学副教授　　
　　
　　展江　　

　　中国青年政治学院新闻传播学院院长　　
　　
　　应松年　　

　　全国人大代表内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任
　　
　　我的期望不是特别高

　　一方面，这部法规自身还存在不少问题；另一方面，这部法规以外的诸多法律和制度因素在很大程度上制约着其发挥作用。
　　
　　南都：《政府信息公开条例》已于5月1日起施行，这部法规施行后会对政府信息公开产生什么样的影响？

　　王建勋：我的期望不是特别高。当然，这部法规的施行或许会产生一些积极的影响，在一定程度上促进政府公开一些应当公开的信息，但是我觉得，很难指望这部法规能给信息公开带来根本性的变化。因为，一方面，这部法规自身还存在不少问题；另一方面，这部法规以外的诸多法律和制度因素在很大程度上制约着其发挥作用。

　　展江：具体的效果还有待观察，但我还是觉得意义重大。因为这个《条例》从根本上是从观念到制度上的变革。在我们这个长期封闭的社会，保密是一个传统，总会以莫名其妙的名义进行保密。一部分民众也习以为常，也不加以思考。改革开放30年后终于有了这个条例，这是跟国际接轨的，政府信息公开是常规，保密、不公开是例外，这个基本原则确立的本身，就是观念上的巨大变化。不仅是观念，这个条例还涉及到制度设计问题。尽管它会面临很多问题，但是我觉得它确立了一个坚定的方向。我们也注意到，《人民日报》为此发表了一个文章，这表明条例的制定者和中央政府对这个事情的态度还是比较坚定的。所以我想我们有理由这么评价，对这个前景表示乐观。

　　应松年：我觉得这个意义还是要充分肯定的。这是我们国家第一个关于行政信息公开的规定，虽然这并不是法律，但政府信息公开这个政策是由国务院制定的，当然对所有地方政府都有效，所以说意义还是很大的。我们国家明确提出人民当家作主，公开听取意见绝对重要，还提到民主科学决策的问题，里面很重的一条就是信息公开，公开才能民主，所以十七大报告里面专门提到这个问题，就是将来制定法律法规及公共政策等影响公民权利的，原则上都要公开，听取群众意见。同时十七大有一个很明确的提法，就是公民的知情权、参与权、表达权、监督权，首要的就是知情权，因为知情是行使其他权利的基础。
　　
　　这个《条例》的位阶太低

　　应当由全国人民代表大会制定一部基本法律，而不是由国务院颁布一个法律效力相对较低的行政法规
　　
　　南都：能不能先谈谈《政府信息公开条例》自身的一些问题？

　　王建勋：首先，从法律上讲，这个《条例》的位阶太低，只是一个行政法规。而政府信息公开是政治生活中的一个重大问题，也是法治社会中政府的一项基本义务，因此，对于信息公开，应当由全国人民代表大会制定一部基本法律，而不是由国务院颁布一个法律效力相对较低的行政法规。

　　在法治社会里，比如美国、英国、瑞典等，对于信息公开问题，大都制定有《信息自由法》，要求所有公共部门公开相应的信息，而不仅仅是行政机关负有这项义务。

　　展江：这个条例的位阶确实是一个问题。根据最初的设想，应该是制定一部《政府信息公开法》，但是肯定有不同意见，最后我估计是一个妥协的结果，这是它最大的局限性之一，比《突发事件应对法》、《防疫法》都要低，这个条例是国务院制定的。

　　除此之外，对于它的可操作性，我还是存疑。在相关制度的建设上，我们并没有看到相应的具体规定。当然，现在一些地方省份也在披露一些信息，一个是相关文件，一个是当地具体做法，包括国务院的要求和当地响应的一些具体做法，但这远远不够。

　　应松年：首先是肯定，当然会有一个发展的过程，实施一个阶段以后，我们取得一些经验，还可以进一步提高，也许将来会出台一部相关的政府法或信息公开法。就目前来看，这个法在实施的时候还会有一些的问题，最主要的有两个方面：第一，过去我们有保密法，将来信息公开条例和保密法之间的关系是什么样的？我们的提法是公开是原则，保密是例外。想一下解决并不容易，有待于在实践过程中总结经验再做改进。
　　
　　它存在一定的模糊性

　　可以预见的情况是，一个行政机关动不动就会说，某个方面的信息不能公开，因为它们的公开会危及“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”
　　
　　南都：即便是只适用于行政机关，《政府信息公开条例》能够确保发挥应有的作用吗？

　　王建勋：很难。因为这个《条例》里的不少规定存在一定的模糊性和局限性，或者说，适用起来非常困难。比如，《条例》的第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”可以说，这是对政府信息公开的一个原则性的限制条件，威力很大。但是，问题在于，如何界定“国家安全”、“公共安全”、“经济安全”和“社会稳定”？显而易见，这四个术语都非常模糊，几乎没有人能说清楚它们的含义。就拿“经济安全”来说吧。怎样的信息算是危及“经济安全”呀？在计划经济时代，有人认为，凡是涉及市场的信息都对“经济安全”不利，而今天，还有谁会这么认为呢？

　　更重要的是，这种模糊性的术语和规定给行政机关规避信息公开提供了便利和借口。可以预见的情况是，一个行政机关动不动就会说，某个方面的信息不能公开，因为它们的公开会危及“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。同时，当一个下级行政机关欲公开某项信息时，它更倾向于向上级机关“请示”，以避免给自己带来麻烦。如果结局是这样的话，这个《条例》的作用会大打折扣，因为信息公开就像带着镣铐跳舞一样。

　　展江：问责是一个很大的问题。现在还看不出来有一个刚性的问责机制，条文里还反映出很多不完善的地方，比如它是列举法，不是排除法，比如国外是公布少数——比如9类或者6类涉及国防、涉及公共安全、涉及个人信息的不能公开的内容以外，其他都要公开，我们的范围相对有限。但我觉得已经不错了，比如我们规定重大灾害和公共卫生的信息都要公开的。我觉得比过去还是有很大很大的进步。
　　
　　避免“国家秘密”扩大化

　　几乎任何政府都有一个天然的倾向——尽可能少地公开信息，因为信息的公开容易给民众批评甚至改变政府制造依据
　　
　　南都：《政府信息公开条例》中有关于“保密”的规定，涉及到如何与我国《保密法》协调的问题。你怎么看待保密与信息公开之间的关系？

　　王建勋：毋庸置疑，任何一个社会都面临着如何处理保密和信息公开之间的关系问题。首先应当明确一点，在一个法治社会里，信息公开是一个原则，而保密只是一个例外。然而，几乎任何政府都有一个天然的倾向——尽可能少地公开信息，因为信息的公开容易给民众批评甚至改变政府制造依据。所以，所有政府都会程度不同地保守所谓的“秘密”。当然，这种程度的不同非常重要，甚至在很大程度上决定着一个社会是不是开放和法治的社会。在历史上的一些专制和封闭社会里，连法律都经常是秘而不宣的，只有统治者自己知道。后来，当民选政体逐步确立后，各种政府信息才不得不公之于众，政府活动才变得透明化，才有了所谓“阳光政府”之说。在一个民主和法治社会里，“秘密”是非常有限的，尤其在公共事务领域。

　　对于《条例》和我国《保密法》之间的协调问题，在我看来，应当坚持对“国家秘密”的严格和狭义的解释，以避免对“国家秘密”的扩大化，阻碍信息公开的推行。在我国《保密法》中，“国家秘密”被认为是“关系国家的安全和利益”的事项，含义模糊且范围非常宽泛。当然，这部法律是在近二十年前制定的，当时我们对政府信息公开缺乏足够的认识，过于强调保守国家秘密的重要性，而今天，我们要建立一个法治社会，信息公开是第一位的，在此基础上，才涉及对国家秘密的保守问题。

　　展江：因为这个条例的位阶比《国家保密法》低。如果我们妥协一下，也可以，就是说这个条例通过1到2年的实施以后，尽早变成一部法律，否则这么重要的事情以一个条例规定，我觉得这对未来发展和现实都是相当不利的。

　　应松年：理论上容易说，但操作起来确实有难，信息公开条例中的关于国家秘密、商业秘密、个人隐私的规定也不是界限分明的，需要在实践中摸索出一套经验，再来制定一套规范，这是第一个问题。第二个问题和这个问题现联，公民对哪些信息需要公开的界限不清楚，当然政府在存在这样的问题，就需要向有关部门请示，这是一类主动公开。另一类是公民申请政府公开，应该有一个专门的机构去裁决是否应该公开，但条例中没有明确。

　　南都：国外的惯例是怎样的？

　　应松年：信息公开的界限怎样确定，谁来确定这是一个难题，美国的阳光政府法律就规定得很简单——交给法院去裁决。
　　
　　党务也要考虑公开

　　十七大报告中胡锦涛既讲到政务公开，更讲到党务公开。未来如果要给信息公开立法的话应该考虑
　　
　　南都：《国家保密法》把政党的部分事务也列入保密事项，而《政府信息公开条例》只把行政部门列为主体，我们是否还能跟进立法议程，实现更广泛领域的信息公开？

　　展江：我觉得这是中国的国情。国外所谓的政府就是指行政系统，我们中国有党系统和行政系统两套系统，都有相当大的公权力，都有行政权。所以政府信息公开应该包括掌握行政权的所有主体，十七大报告中胡锦涛既讲到政务公开，更讲到党务公开。党务公开怎么推进，怎么制度化，未来如果要给信息公开立法的话应该考虑，当然这个事情更加复杂，但这是一个必由之路。

　　应松年：这需要有一个发展的过程，对一个国家来说，和老百姓关系最密切的就是政府，从这个地方规范起，通过实施一个阶段积累经验，这个时候可以搞一个和保密法在同一个层次上的法律，这样完全解决保密法和信息公开条例之间的衔接。
　　
　　问责不知该如何操作

　　也就是说，当行政机关拒绝公开一项涉及不特定对象的信息时，公民无法通过诉讼等有效手段要求其公开
　　
　　南都：信息公开条例提及了公民可以行政诉讼，提及了行政机关的义务和责任。但是，当公众与政府对有关信息公开发生争议时，单纯的行政问责效果肯定不会很好，是否应当考虑法律对接问题，为知情权提供司法救济途径？

　　王建勋：可以说，《条例》关于行政机关责任的规定既简单又模糊。尽管它规定了公民、法人或者其他组织对行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为可申请行政复议或提起行政诉讼，但是公民对行政机关不公开政府信息的抽象行政行为没什么措施可以采纳。也就是说，当行政机关拒绝公开一项涉及不特定对象的信息时，公民无法通过诉讼等有效手段要求其公开。

　　并且，根据《条例》第三十五条的规定，什么情况下算是行政机关违反本条例“情节严重”，什么情况下才能“构成犯罪”，以及给予“处分”和追究“刑事责任”的具体标准，都没有明示，不知道该如何操作。

　　展江：就目前而言，我建议国务院采取三个措施。第一，迅速成立《信息公开条例》落实监督巡视团，成员主要由来自北京和上海的法学和新闻学者组成，督察从政府主动披露信息到被动接收信息索取机制的建立，重点监察重大灾祸性信息的公开。第二，成立争议仲裁机构，由本地和外地的社会专业人士组成，对争议性信息内容进行仲裁。第三，通过全国性媒体披露政府隐瞒信息的典型案例，追究相关责任人。做行政法的专家都知道，他们反复借鉴美国经验，美国经验从1966年到现在不断完善后，相对比较成熟了，它的仲裁机制和问责问题，基本上不是一个问题了，你看他们政府的网站。它不叫政府信息公开，叫信息自由，我觉得这是中国法学家的变通做法，问题不大。但中国各级政府信息公开的诚意远远不够，一是固守传统的思维观念，再次是出于利益自保。据《新京报》报道，阜阳肠道病毒(EV71)暴发后，各种说法通过网络、电话和短信迅速传播，人们对“怪病”的恐慌情绪在蔓延。但是政府并没有及时、准确地向公众公布实情。有人说他们涉嫌“以谎言辟谣言”。但是更多的例子，政府不但不主动披露信息，公民互相提示，亲戚朋友之间通过信息工具，比如手机、互联网发送信息，政府还要进行惩罚，这简直是本末倒置啊！

　　应松年：就目前看来，公民和法人要求公开的范围会相当宽，条例中没有规定司法救济的途径，以后发生纠纷的机会就相当多。比较可行的是首先在行政方面建立像复议这种机制，领导同志也会比较认可，因为十七大报告里面再三强调建立政府的公信力，当然具体的实施还需公开讨论一下。
　　
　　涉及公民知情权问题

　　政府公开信息是一项义务，这项义务是公民知情权派生的。建立一个透明政府，那么在公民言论自由上做文章是绕不开的一个坎儿
　　
　　南都：建勋刚才提到《政府信息公开条例》以外的法律和制度因素也会对它形成一些制约，能不能具体谈谈？

　　王建勋：从根本上讲，政府信息公开涉及公民的知情权问题。也就是说，政府公开信息是一项义务，这项义务是公民知情权派生的。所谓知情权，就是公民获取、知晓和传播信息(尤其是与公共事务有关的信息)的权利。在法治社会里，这项权利常常被看成是公民言论自由的前提，甚至干脆被看成是言论自由本身。《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第二款规定：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。”可见，公民的言论自由包括“寻求”信息的自由，而这种“寻求”意味着政府机关有义务公开涉及公共事务的信息。

　　在这个意义上，《政府信息公开条例》的发挥作用，离不开我国《宪法》第三十五条等关于公民的言论和出版自由的支持和同步推进。如果我国《宪法》上的公民言论和出版自由得不到有力的保护，《政府信息公开条例》恐怕难以迈出实质性的步伐。事实上，《政府信息公开条例》只不过是《宪法》上公民言论自由所折射的政府义务的具体化而已。因此，在我看来，既然我们要建立一个法治社会，建立一个透明政府，那么在公民言论自由上做文章是绕不开的一个坎儿。

　　应松年：现在公开和不公开之间存在灰色地带，只有以后规定了除了哪些不能公开之外，其他必须要公开，这才能保证穷尽，这是从立法技术上说，我想起行政诉讼法，最早也是这样，慢慢积累出了经验，我想信息公开条例也会需要这样一个过程，不是已不能走到位的。同时，要清楚一点，公民有权利，政府有义务，必然会出现纠纷，必须建立一种机制去保障公民的权利，否则权利会成为一句空话。
　　
　　公开离不开新闻媒体

　　因为新闻媒体能够将这些信息传递到每一个公民手里，并提供一个对各种信息反馈和讨论的平台
　　
　　南都：在《政府信息公开条例》施行后，你觉得新闻媒体的角色将会发生什么样的变化？

　　王建勋：这是一个非常重要的问题。建立一个“阳光政府”，意味着新闻媒体在信息公开方面将扮演者极为积极的角色。事实上，二十世纪西方法治国家在信息公开方面的进步，在很大程度上与新闻媒体的推动分不开。在很多情况下，当行政机关由于种种原因拒绝或者羞于公开一些信息时，新闻媒体总是不停地“挖掘”这些信息，然后公之于众。

　　尽管政府是信息公开的义务主体，但是真正意义上的公开离不开新闻媒体，因为新闻媒体能够将这些信息传递到每一个公民手里，并提供一个对各种信息反馈和讨论的平台。可以说，新闻媒体不仅仅使政府信息机械地“出笼”，而且使这些信息得到最大限度地传播、争辩以及转化，成为公民参与公共生活的依据。

　　当然，欲让新闻媒体发挥其在信息公开方面的作用，应当让其享有独立而自由的法律地位，应当切实保护新闻媒体的自由和权利。我们应当认识到，新闻媒体是一个法治社会的朋友而非敌人，是一个“阳光政府”的伙伴而非对头。所以，随着《政府信息公开条例》的施行，我希望一个自治且自由的新闻媒体能应运而生。

　　展江：在中国缺乏对媒体权利和义务的相关规定之下，它对新闻媒体相当重要。信息公开必然离不开媒体的中介作用。就美国而言，向政府索取信息的各种主体里面，新闻媒介和记者占10％左右，但在中国可能要高，因为我们现在这个社会还不够透明、公开。

　　新闻媒介监督的对象有两个，一个是政府权力，一个是市场权力。在这种情况之下，从政府主动披露，到我们向政府索取像安全生产、检验检疫以及税收的相关规定，也非常重要，也是调查性报道或者经济报道的基础。市场经济是法制经济，除了国家的政策、法律以外，还有一些部门根据上位法制定的一些落实细则，比如政府规章，这些规章往往是比较具体、明确的。在这个的基础之上，还有一些公共事业的规章，像教育、医疗、公共交通等社会事务，它的制定和落实情况都是和公共利益息息相关的。过多的、没有法律依据的部门规章需要存疑。我们这里假设的是根据上位法落实的、法律的实施细则和行政性规章，这个对新闻媒体十分重要。所以这个条例不仅有利于媒体监督公权力本身，还有利于媒体监督市场和企业。

　　应松年：从理论上来说，政府信息公开需要媒体充分、广泛地把有关信息向群众公布，将来必然会涉及这个问题，怎样能使新闻媒体更好的履行自己的职责？过去我们认为信息公开会影响社会的稳定，引起老百姓的恐慌，但通过非典事件，我们发现通过新闻媒体发布消息之后，群众反而安定下来了，这就是非常好的事例，应该公开。

　　目前的阜阳疫情事件说明部分地方政府领导人还没有意识到，公开是对政府有利的，群众会有辨别意识。这个事情有赖于媒体去公布，社会就安定下来了，十七大报告中指出善于让新闻媒体发挥作用，说得很到位。

　　南都：阜阳事件从第一例患者死亡到真正信息公布出来，中间有一个多月时间，期间又有20名患者死亡，一千多例感染。这个事件的发生，应该说地方官员有着他们自己利益的考量，如果消息公布出去引起恐慌丢掉乌纱帽，不如把消息控制在行政体系内部之中，最差的结果也就是行政处分而已，必然会选择以社会稳定为由将群众和真相隔离开来。您是怎样看待官员以社会稳定为借口而不愿让群众知道更多的真相？

　　应松年：事情正好相反，消息公布以后社会反而稳定下来。部分地方官员在遇到情况之后，首先会想到信息公开之后，会不会因为自己的某些工作做得不到位而被追究责任，要科学运作责任追究制度，不要一出事就忙于追究领导责任，而不去想事件本身的演变，信息不公开，群众人心惶惶，疫情又控制不住，危害性更大。反思这一事件，我们应该在责任追究制度方面有更加细化的规定，同样的道理还让我们想到国家赔偿的情况，单位承认发生国家赔偿案件会受到追究，影响乌纱帽和前途，那么单位就会想方设法不赔或者私了，这就会影响到国家赔偿制度。法律规定，国家赔偿追究个人责任必须是因为有重大故意或者过失。反观阜阳事件，如果仅仅是因为病患外部传入，非因重大故意或者过失，个人是没有责任的，责任追究要制定得比较科学。
　　
　　信息公开催生新闻立法

　　我觉得在这个条例出台、生效，以及相关观念深入人心的基础之上，应尽早将新闻法立法提上议事日程
　　
　　南都：信息公开条例的启动，想必也会催生其他的立法。就拿新闻来说，除了宪法第35条之外，几乎没有任何直接确立新闻主体位置的法律。随着政府信息公开的逐步深入和扩散，是不是《新闻法》也到了应该提上议事日程的时候了？

　　展江：新闻立法问题，现在是一个有争议的问题，我个人是坚决主张(尽快立法)。中国改革开放30年，法制建设有很大进步，唯独在这个领域步履蹒跚。该条例不是一部新闻法，但被视为广义的媒体法里一个非常重要的部分。我们涉及到新闻的法律可以说是一切空白，只有《民法》中的一些诽谤、名誉权、著作权、肖像权的少量规定，因此任何事关媒体的法律出台，我们都非常关注。比如去年的《突发事件应对法》，也是一部行政法，但是它牵涉到突发事件信息的披露，所以我们认为他是广义上行政法和媒体法的交叉部分，但它不是一部新闻法，因为它的适用对象更广，主要针对政府部门。整个环境的法制是在进步，但是我们如何从人治的特区、法治的盲区状况中解放出来，我觉得在这个条例出台、生效，以及相关观念深入人心的基础之上，应尽早将新闻法立法提上议事日程。