2008年5月1日，是中国政府变革和民主发展进程中的一个重要节日。这一天，一部一年多前就已颁布、名叫《政府信息公开条例》的行政法规正式实施。

　　在中国已经出台的上千部行政法规中，鲜有一部如《政府信息公开条例》这般唤起了全社会的关注和热望。原因就在于，这是中国立法史上第一部保障公民知情权的专门法规，这也是近年来中国政府最重要的制度创新。

　　但是，一部仅仅写在纸面上的法规并不足以担当起历史的重任。正因此，在《政府信息公开条例》正式实施之时，我们有理由深入探寻政府信息公开的时代背景、历史变迁和理念嬗变，并发出这样的追问——面对即将到来的“信息公开时代”，无论是政府还是公民，无论是实践层面还是立法层面，是否已真正做好准备？

　　《知情权与透明度》专题报道之一

　　让人民知情，天塌不下来

　　- 本刊记者 阿 计

　　倘若你是一位普通公民，想到政府机关了解与你切身利益相关的一些重要信息，哪怕是以往一些极其“敏感”的“内部机密”，只要没有逾越法定限制，政府机关都必须提供，否则，你可以上法庭告它！

　　这曾是许多人想都不敢想的假设，但现在正成为法定的事实。这一深刻的变迁，正是缘于《政府信息公开条例》。

　　是义务，不是恩赐

　　长期以来，中国是一个奉行信息封闭而非开放的“秘箱社会”。尽管各级政府掌握着全社会80%的信息，但这些信息是否公开、公开多少、何时公开、对谁公开等等，完全取决于政府的单方意志或“善意”，普通公民、公共传媒等等毫无主动权。

　　更为极端的情形是，一些政府部门、政府官员出于“维护自身形象”保护自身利益等需要，垄断、封锁信息成为其“工作习惯”。典型的一例是，江西一家杂志社曾出版一本《减轻农民负担工作手册》，江西各地农民购买踊跃。但有关部门很快惊觉此事，勒令杂志社停止销售，并依据购书农民的登记地址，派出包括公安在内的大批人马分头下乡，要求“不惜一切代阶”挨家挨户收回“手册”。农民甘让春将64本“手册”卖给同村村民，不仅被全部收缴，还因此受到牵连。令人不可思议的是，这本令有关部门神经紧张、兴师问罪的“禁书”，并非什么见不得人的“国家机密”，而是理应向农民宣传的中央农村政策。有关官员之所以千方百计阻挠，就是生怕农民一旦了解这些政策后，会抗拒其乱收税费的滥权行为。

　　从制度层面追根溯源，尽管中央政府从上世纪90年代中后期起便推行政务公开等改革措施，但由于信息公开立法长期缺席，并不能从根本上撬动“保密是常态、公开是例外”的旧体制，相反，现行的《保守国家秘密法》等等，却常常成为一些政府部门和官员封锁信息、暗箱行政的“法律依据”。

　　正因此，从上世纪90年代末期起，政府信息公开立法开始成为中央政府、学术界和普通民众的共识，而2003年爆发的“非典”事件，则成为加快这一立法步伐的直接动因。

　　“非典”疫情最初在广州市爆发时，当地政府不仅不发布任何官方消息，还接连对当地媒体下达“封口令”。疫情爆发近3个月后，官方才召开新闻发布会，并声称疫情已得到控制。而当“非典”从广东向全国蔓延后，当时的卫生部部长还在新闻发布会上大唱“太平歌”。正是这些隐瞒真相、封锁信息的做法，陷民众于茫然与危险之中，也导致谣言满天飞、事态几近失控的局面，成为“非典”事件所遗留的最为深刻的教训之一。

　　中国社会科学院法学所研究员、《政府信息公开条例》主要起草人周汉华指出：“‘非典’风波暴露出我国政府信息资源管理严重滞后的不足，也使公众对政府信息公开有了更加深刻的认识，从那以后，立法速度大大加快了。”

　　经历了“非典”这样的前尘往事，当《政府信息公开条例》(以下简称“条例”)于2007年4月5日正式公布后，给中国社会带来的震撼是空前的。根据条例的规定，除了国家机密、个人隐私、商业秘密以外的政府信息，原则上都应向社会公开。各级行政机关必须按法定的重点范围主动公开政府信息，公民、法人等也可以根据自身需要申请获取政府信息。如果政府部门不依法履行信息公开的义务，可以通过举报、行政复议、行政诉讼等途径予以监督和追究……

　　值得注意的是，条例不仅适用于行政机关，也适用于地震局、气象局、银监会、保监会等具有管理公共事务职能的组织，教育、医疗、水电气供应、公共交通等公共企事业单位也须参照该条例执行，而后两者恰恰与百姓切身权益密切相关。

　　周汉华认为，条例最大的要害，就是把信息公开变成了政府的法定义务，而不再是一种恩赐。许多政府官员初读条例后，亦大多难掩吃惊之情，纷纷感叹“这将彻底颠覆以往的工作思路和方法”“简直就是一场革命”。

　　政府正学会透明化生存

　　从1998年作为立法研究课题立项，到2008年5月正式实施，《政府信息公开条例》走过了“十年破冰”的漫长历程，这对向来追求立法效率的行政法规而言，可谓十分罕见。

　　然而正是这一漫长艰难的立法孕育史，同步伴随着政府的变革和成长，从一个侧面见证了中国社会的政治嬗变和民主递进。

　　2002年11月，广州市率先出台了第一部推动政府信息公开的政府规章——《广州市政府信息公开规定》。此后，上海、深圳、杭州、重庆等地政府以及国土资源部等中央部委纷纷推出了相关的法规、规章等等。据《政府信息公开条例》发布前夕的2007年2月的统计，当时全国已有31个省区市和36个国务院部门制定了政务公开规定，其中11个省(市)制定了政府信息公开的地方性法规。如此众多的地方立法和部门立法为中央立法贡献制度资源，在中国立法史上亦属罕见。

　　而在实践层面，早在二十多年前，村务公开、校务公开等基层实验，已培育了信息公开的最初萌芽。上世纪90年代中后期后，风起云涌的政务公开浪潮，更是直接为政府信息公开立法“热身”。

　　2006年1月1日，已试运行三个月的中央政府门户网站正式开通，当日，中国政府网在全球网站中的排名猛升至744位，在世界各国中央政府网站中名列第二位。目前，全国80%县级以上政府和政府部门都建立了门户网站。通过网络这一特殊通道，公民“走进”了向来封闭的政府“大门”，实践着知情、参与、监督等公民权利。

　　另一道亮丽的风景是政府新闻发言人的群体性崛起。尽管早在1983年外交部就推出了第一位新闻发言人，但彼时仅仅是出于“对外宣传需要”。新闻发言人真正演变成一项满足公众知情权的改革措施，始于上世纪90年代中期，并在2003年“非典”危机过后迅速呈“遍地开花”之势。在“大部制”改革前，74个国务院部门和单位以及31个省、自治区、直辖市人民政府都建立了新闻发布和发言人制度，公安部、卫生部、教育部等与公众利益极为密切的部门，还建立了新闻发言人定时定点发布制度。籍由新闻发言人这一制度平台，长期被垄断的政府信息开始成为开放的公共产品，一些政府对传媒、公众的态度也由回避转向沟通。

　　更深刻的变迁在于政府观念。周汉华回忆说，“1998年，政府信息公开还是个很敏感的词语，当时成立的课题组只能叫政府信息资源开发、利用、管理课题组。”但时至今天，信息公开已成为各级政府大张旗鼓的流行语——尽管在实践层面还有待检验。

　　政府信息由封闭式向开放式的转折，尤其体现在公共危机、突发事件的应对措施。“非典”危机初期封锁消息所酿造的苦果，让各级政府深以为鉴。此后，每当禽流感疫情、药品中毒、食品安全等危机发生，有关政府都会通过新闻发言人、政府网站等各种渠道不间断地公布事实真相和事态进展，并向公众提供安全防范等信息。所谓“恐慌始于流言，流言止于公开”，这种坦诚的信息公开，让公众更加理性和沉着，也促使政府不敢懈怠。

　　近年来，北京多次发生路面塌陷等事故，每当事故发生，交通管理部门就通过手机短信、交通广播等多种手段对市民广为告知，以避免交通堵塞影响市民正常生活。放眼十多年前，这类事故也许还被视为市政建设中不可张扬的“丑闻”，难以想象能如此坦荡地晓喻天下。

　　即使在一些“敏感”事件中，也让我们见识了政府更为开放的姿态。2008年3月14日西藏发生骚乱事件后，国务院新闻办公室很快召集由17家国外和港台媒体组成的采访团，赴拉萨实地采访，向世界公布真相。而在此前的2008年3月7日，两名不法分子在乌鲁木齐飞往北京的航班上企图制造炸机事件未遂，官方亦未严密封锁消息，而是在短时间内公开证实。国际舆论赞誉说，这种有别于以往“惯例”的新做法，恰恰显示了中国政府的反恐决心和沉着。

　　信息公开，正在潜移默化地改变中国的政府执政能力和社会管理生态，让政府在学会透明化生存的同时，也日渐成熟、自信起来。

　　“信息公开时代”的 民主图景

　　《政府信息公开条例》的诞生，使得“政府信息公开”这一政治实验跨越了政府办事制度改革的层面，上升为政府责任和公民权利，它显示了打造“阳光政府”“透明政府”的政治勇气，但归根结底更是中国民主化进程的水到渠成之果。

　　周汉华认为，中国两千多年的历史一直搞神秘政府，“刑不可知，威不可测”，连刑律都不想让老百姓知道，更别说官方信息。因此，《政府信息公开条例》的革命性意义丝毫不亚于《行政诉讼法》和《行政许可法》，它改变了中国两千年来传统的“统治观”。

　　在中国的现实语境下，尤其值得期待的是政府信息公开的反腐功能。多年以来，诸如政府行政用度、项目审批状况等等往往秘而不宣，各种与民生有关的统计调查数据也决不轻易示人，原因就在于这些公共信息与部门利益、官员政绩紧紧挂钩，甚至成为权力寻租的筹码。典型的一例是，上海市闸北区民政局曾有一名科长，仅仅利用手中掌握的一些“内部”政策，就向申报户口的百姓索贿73万元，甚至敲诈抚恤对象的钱财。倘若这些所谓的“内部”政策全部公开，何来这等腐败小吏兴风作浪的空间？

　　信息公开有如阳光，而阳光是最好的防腐剂。有知情者披露，从源头上防治腐败，是制定《政府信息公开条例》的一大动因。而在条例制订的后半程，中纪委亦成为最为积极的推手，居功至伟。

　　《政府信息公开条例》保障公民知情权的立法基点，更是引发了全社会的欢呼。尽管条例并未明确点出“知情权”，但舆论普遍认定其是中国立法史上首部保障公民知情权的专门法规。使得宪法价值层面上的“知情权”，第一次有了落地生根的制度土壤。

　　尤为重要的是，知情权仅仅是第一步，紧随其后的是参与权和监督权。有了政府信息公开，公民参与公共决策、监督政府行为才有制度基础和现实可能。一位学者曾有一个形象的说法，“监督”两字，都有一个眼睛。如果民众看不到、不知情，如何监督政府？

　　事实上，这种由知情走向参与、监督的民主路径已在实践中初露端倪。在较早推行政府信息公开制度的广州、上海等等，每逢政府拟制事关市民利益的公共决策，从世博会选址、悬磁浮铁路路线规划这样的“大事”，再到小区里要不要增加一个超市之类的“小事”，市民们都会踊跃“打听”，并通过网络、热线、信件等各种渠道表达自己的意见和诉求。

　　可以预期的是，《政府信息公开条例》实施后，一方面，条例的“倒逼效应”将“逼迫”各级政府不断自我变革，在开启一个“信息公开时代”的同时，也不断向民主型、开放型、服务型政府转型。而在另一个方面，条例对公民知情权、参与权、监督权的保障，也必将唤起公民参政议政、监督政府的民主意识和政治热情，激活、加速整个社会的民主进程。这种不可逆转的双向演进，终将重构政府与公民的关系，最终催生一个有限政府、公民本位的现代公民社会。

　　政府信息从单方“恩赐”到有责公开，政府行为从“暗箱操作”到“透明行政”，公民权利从难以知情到参与监督……一幅开放的、民主的未来图景正徐徐展开，而所有这些美好的期许，都需要夯实一个最原始的出发点——让人民知情，天塌不下来！

　　【相关链接】

　　政府应主动公开哪些信息

　　根据《政府信息公开条例》的规定，行政机关对以下政府信息应当主动公开：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的；(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

　　此外，条例还具体划定了各级政府应当主动公开的政府信息的重点范围。