记者 阿 计

　　2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》(以下简称“条例”)，早在2007年4月24日即已公布，其间准备期长达一年，这对谋求“高效行事”的行政法规而言，几成孤例。

　　一个不争的事实是，条例实施后，政府所面临的变革和挑战是空前的，其难度堪比甚至超过1998年实施的《行政诉讼法》和2004年实施的《行政许可法》，可谓中国政府改革的“第三次重大革命”。因此为相关各方提供一个实施缓冲期，乃是慎重务实之举。

　　也正因此，坊间对条例的执行力普遍抱有疑虑。事实上，实践层面已然暴露的种种隐患已经提醒我们，政府信息公开，仅有一部纸面上的法规是远远不够的。

　　“形象工程”之忧

　　2004年年底，国务院新闻办首次公布了国务院62个部委的75位新闻发言人的联系电话。次日，有“好事”的媒体记者拨打了其中14个电话，结果均未能直接找到新闻发言人，更有4部电话压根无人接听。

　　这则令人尴尬的故事令人不得不疑虑，推进政府信息公开的一些改革措施，是否会变成“美丽的花瓶”？

　　有调查表明，尽管各级政府已普遍建立了政府网站，但不少并未承担起发布政府信息的本职，而是异化成大量转抄媒体报道的“二报纸”，或变身为赢利性的商业网站，角色严重错位。更有不少区县级的政府网站数月乃至数年不予更新，成为“死网”“睡网”，甚至根本无法打开。总体而言，经济落后地区的政府网站远远滞后于经济发达地区，地方基层的政府网站也远逊于中央部委的政府网站。

　　被人们寄予厚望的新闻发言人制度，同样不容乐观。一些地方和部门虽然早就建立了政府新闻发言人制度，但是每每被问及一些“敏感问题”时，却王顾左右而言它或者干脆“无可奉告”，能躲就躲，能压就压，能拖就拖。

　　更令人担忧的是，一些地方和部门设立政府新闻发言人，并非为了保障公众知情权，而是将其视为“统一宣传口径”“维护政府脸面”的工具。某地政府官员就坦言：建立新闻发言人制度，就是为了对付外地媒体对本地的负面报道。

　　如此定位，必然导致新闻发言人制度的变异。于是现实中出现了这样的情形，一些政府新闻发言人对外发布的都是经过严格过滤、“有利政府形象”的信息，而且要求媒体“不得超范围报道”。一旦有独立调查的媒体自行披露了更多真相，就会动用新闻发布会这一强有力的平台大加“澄清”，“消除”其“不良影响”。更有甚者，个别地方和部门每逢新闻发布，还会提前召集相熟的“御用”记者，预派提问任务，划定“宣传禁区”，一旦有“不听话”的记者触碰了“敏感”话题——哪怕是客观有益的报道，也会动辄以取消采访资格等手段相“处罚”……凡此种种，实际上都是以新闻发言人的话语权控制媒体和公民的知情权，使一项初衷良好的制度创新沦为扼杀批评、封锁信息、控制舆论的“挡箭牌”。

　　更为极端的例子是近期发生的“雪灾论战”。2008年2月，广州市政协副主席郭锡龄在政协会议上批评铁道部应对雪灾不力，铁道部新闻发言人随即作出回应，批评郭锡龄“违背事实又违背常识”，还严词质疑雪灾时“郭副主席身在何方？”并声称“个别同志极不严肃、极不负责任的公开言论”，并不为广州领导层认可。

　　雪灾论战”引发社会强烈反响，亦是今年“两会”上的热议话题。舆论普遍认为，即使郭锡龄的观点有待商榷，也是行使政协委员正当的批评建议权，作为政府的新闻发言人应该心平气和地回应，而不应嬉笑怒骂，这种讽刺挑衅甚至施以“政治压力”的情绪化做法，暴露了一些政府新闻发言人的素质低下和傲慢心态，更暴露了对民主政治的无知。

　　种种迹象表明，尽管政府网站、新闻发言人制度等等都是政府信息公开的必备平台，但如果误读其价值定位，“过滤性公开”“控制性公开”“缩水型公开”就会大行其道。如此，这些改革措施恐怕会蜕变成又一轮“形象工程”，而公民知情权也只能滞留于“观赏性权利”。

　　重在政府观念嬗变

　　有分析认为，互联网等现代信息技术的兴起，已大大降低了信息公开的成本，因此政府信息公开并不存在着技术上的障碍，真正的阻力来自政府观念层面。

　　其实，即使在一些公共政治极为成熟的国家，推行政府信息公开也并非易事。比如，美国早在1966年就开始实施《信息自由法》，却遭遇重重阻力，直至八年后通过法律修正案，信息才真正“自由”；英国2000年就通过了信息自由法案，却经过长达5年的准备期才付诸实施……中国社科院法学所研究员、《政府信息公开条例》主要起草人周汉华分析说，信息公开将约束政府权力，“而世界范围内，没有任何一个政府愿意主动受到这种约束”。

　　与英美等国相对开放的文化传统相比，我国是一个有着悠久保密文化传统的国度，“民可使由之，不可使知之”的官场训条曾奉行了数千年，并牢牢固化成一种惯性思维，官员们谨记“言多必失”，能不公开就不公开。而政府信息公开恰恰是对这一传统管理方式和治理理念的彻底颠覆，其阻力可想而知。

　　典型的一例是，备受期待的绿色GDP信息原定于2007年3月向社会公布，却拖宕至今无声无息。原因就在于此举遭到了许多地方政府的竭力反对，并搬出“损害投资环境”“阻碍产业发展”“影响社会情绪，不利于构建和谐社会”等诸多吓人的大帽子，最终使这项环保“阳光之举”陷入进退两难的僵局。

　　有调查表明，尽管一些地方早就出台了政府信息公开方面的法规、规章，但很多条款都停留在纸面上。原因就在于“人治”代替了法条，不少政府机关乃至官员仍将政府信息视为“私有财产”，是否公开、公开多少，完全凭一已好恶，甚至必须由“一把手”之类的领导点头把关。

　　据知情者披露，广州市在2002年11月颁布了政府信息公开规定，几个月后就遭遇“非典”疫情，按规定应当即时公开，但当地政府却“违反”了亲手制定的规章，因为它无法对抗更高的指令。

　　在其后几年的哈尔滨水危机、“欣弗”药品事故等公共事件中，“长官意志”编织“善良的谎言”、试图左右信息公开的荒诞剧，仍在不断上演。

　　而当政府信息与考核指标、官员政绩乃至乌纱帽相挂钩时，一些政府官员更是难以遏制封锁消息、隐瞒真相乃至编造谎言的本能冲动。典型者如崇州食品中毒事件，2006年9月，四川崇州市实验小学爆发群体性腹泻、呕吐，市内各医院人满为患，当地政府对外通报“45名学生肠胃不适”，而记者实地采访却发现，仅住院的患者就有两百多人。据知情者透露，崇州官方之所以“遮遮掩掩”“缩水公开”，是因为受害者一旦超过百人，当年政府考核就会被“一票否决”。

　　这类罔顾公众知情权、漠视公众安危的欺上瞒下勾当，在重大矿难、食品中毒、药品安全等事件中屡屡上演，几成“常规节目”，其背后正是对“官本位”的迷恋。而至今尚未平息的陕西“华南虎照”风波，更是隐现着一条深不可测的利益链条，直接拷问着政府公信力等大命题。

　　有理念的滋养，方有实践的果实。在中国的现实语境下，一部行政法规并不足以完成一场深刻的变革，真正的革命应当产生于政府观念层面，让各级政府和官员都走出“秘室政治”“暗箱行政”的思维囚笼，习惯于在镜头下施政，而这，不仅关涉政府信息公开的成败，也决定着国家行政民主、政治民主的未来。

　　知情权并非天上馅儿饼

　　2006年5月，一位叫马骋的公民引爆了一起特别诉讼。身为解放日报记者的马骋多次到上海市规划局采访，要求了解一些规划信息，却屡屡遭拒，马聘为此将规划局告上法庭。尽管此案最后以撤诉告终，但仍以“政府信息公开第一案”载入史册，并被视为“寻求新闻采访权司法救济的一次尝试”。

　　数月过后的2007年1月，郑州市规划局亦被推上法庭。原因是，该规划局批准一家公司在市区道路上设置了三千多个咪表停车位，造成出行不便，并引发部分市民“规划违法”的质疑。市民任国胜多次到规划局查询相关的规划许可文件，均被以“档案不对个人”为由拒绝，任国胜最终走上法庭，主张政府信息公开的权利。

　　有为知情权走上法庭的勇敢公民，也有为知情权不懈呐喊的专家学者、公益人士、民意代表等等。2007年1月，中国政法大学教授高家伟向交通部部长李盛霖发出公开信，要求交通部公开每年的养路费征收和使用情况。正是这一插曲，使得当时争执不下的“养路费风波”有了新的思考点，并触及了“政府信息公开”的深层；前几年广东人代会掀起的“预算风暴”，人大代表要求政府“玻璃钱柜”、“透明预算”的呼声，究其本质乃是捍卫纳税人的知情权；今年上海“两会”期间，许多人大代表、政协委员亦开始追问私车车牌拍卖收入的去向，质疑是否真正用于交通改善。此前，上海私车车牌拍卖已实施多年，价码节节升高，被称为“世界上最贵的铁皮”，但这笔巨额费用的收支状况始终是个谜。代表、委员的此次行动，最终推动上海市长韩正出面公开承诺：今后“土地出让金、私车牌照拍卖收入等各界普遍关注的公共性资金必须公开”；而在迄今尚未平息的“华南虎照”风波中，由网民、学者、公益人士、媒体记者等共同掀起的民间打假行动，更是凸现了全社会渴望、追求知情权的集体意识——民众可以容忍政府“犯错误”，但决不能原谅政府“撒谎”……

　　不过，与公民争取财产权等“传统权利”的热情和行动相比，争取知情权这一“新型权利”的公民意识显然还处于萌芽状态。典型的例证是，虽然一些地区早就颁布了有关政府信息公开的法规、规章等等，但当地民众因知情权而与政府机关对簿公堂的凤毛麟角。即使在政府信息公开较为先进的上海，有关地方法规实施一年半年后，也仅有不足四十起与政府信息公开有关的诉讼案。

　　在现实生活中，诸如气象预报、高考成绩等等，原本都是有关部门应当无偿公开的信息，却往往通过声讯台等渠道“高价出售”，但没有多少人意识到这是不当利用政府信息资源的敛财行为，也没有多少人会认真计较这类“小事”。而对于政府预算这类事关公共利益的“大事”，不少人似乎也缺乏了解的“兴趣”，一些地方的人大等民意机关似乎也没有起到应有的知情和监督作用。

　　对于缺乏民主开放传统、浸淫了数几年专制主义历史的中国而言，一些官员固然固守着“言多必失”的官场戒律，能不公开就不公开，许多百姓亦拘泥于“祸从口出”的生活经验，能不打听就不打听。或许这样的文化背景，可以解释一些民众对于知情权的陌生和冷淡

　　《政府信息公开条例》的实施，固然将信息公开由政府的单方“恩赐”变成了公民权利，但这并不意味着知情权是会主动掉到身上的天上馅儿饼。政府信息公开，既需要自上而下的改革勇气，亦需要自下而上的公民自觉，需要民众淋漓尽致地展现“公民品格”，理直气壮地想问就问，勇敢无畏地实践法律救济机制以捍卫知情权，如此才能凝成推动政治透明、行政公开的压力和合力，正如一位著名学者所言：只有每位公民不断向政府提出要求，政府才会有前进的可能！