记者 阿 计

　　作为中国立法史上第一部保障公民知情权、建设“透明行政”的专门法规，《政府信息公开条例》的分量勿庸容疑，无论如何评价其突破意义都不为过。不过，中国语境下的政治文化、政府理念、官员心态等诸多现实因素，都必然加深政府信息公开立法的艰难，影响立法方案的取舍。正因此，从立法层面审视政府信息公开立法的制度冲突乃至某些“先天不足”，正是为了从理想与现实的夹缝中，寻找一条立法、执法的新路。

　　“公开”如何PK “保密”

　　在《政府信息公开条例》(以下简称“条例”)所设计的种种制度中，颇具特色的是保密审查机制。根据条例规定，行政机关公开政府信息前，应当按照《保守国家秘密法》等相关法律、法规、规定对拟公开的政府信息进行审查，不得公开涉及国家秘密的政府信息。专家指出，保密审查机制是具有“中国特色”的制度设计，并不见诸其他国家的信息公开立法。

　　保守国家秘密当然是维护国家利益的必需，但政府信息的“公开”和“保密”的确存在某种内在的冲突，事实上这也是条例立法过程中最大的争议点。而在中国的现实语境下，人们普遍的疑虑是，一些政府部门和官员是否会以保密审查机制为挡箭牌，将大量理应公开的政府信息装进“国家秘密”的大箩筐，“合法”地压缩公民知情权？

　　这样的担忧并非多余，前文提到的发生在上海、郑州两地公民状告当地规划局的两起讼诉中，规划局都辩称“规划信息属于秘密”。关涉公民权益的城市规划信息被列为“国家机密”，无论如何难以自圆自说，但这类托词恰恰大行其道。典型的例证是，某市公民曾在一年内向当地规划局提出了七百多件信息公开申请，结果四分之三都被以“国家秘密”为由予以否决。

　　根据条例的规定，除了涉及国家秘密外，行政机关也不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。但经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。这一制度设计，自然是为了解决公共领域中争议已久的一些信息公开难题，但由于没有任何一部法律、法规对何谓“公共利益”做出明确界定，其可行性也令人生疑。

　　典型的例证是，各地房价节节攀升，已演变成殃及民生的严重社会问题。一个重要原因就是房地产信息长期不透明，为开发商操纵房价、腐败官员以地寻租提供了巨大空间。正因此，近年来不断有公民或公益组织要求公开房地产成本，但一些地方政府却以这是“开发商的商业秘密”为由，不予公开。同样的情形也发生在环保领域，在不少污染严重的地区，受害民众、环保组织要求公开污染信息的呼声十分强烈，但GDP和政绩都与污染企业紧紧挂钩的当地政府，往往以“事关商业秘密”的理由予以阻拦。

　　更具争议的话题是，官员财产情况是否属于不能公开的个人隐私？尽管社会普遍认为，掌握公权的官员理应公开财产，接受监督。但“个人隐私”说却在官员阶层大有市场，广州市通过的《广州市依申请公开政府信息办法》，就明确规定“领导成员廉洁信息”不予公开，实际上等于否定了官员财产公开。这就不难理解，呼吁多年的官员财产申报法等“阳光法案”为何迟迟“难产”，而权力决策过程、干部任免内情、政府行政耗费等关键领域，在许多地方都是信息公开的“盲区”。

　　在更为广阔的制度层面，《政府信息公开条例》也与现行法律存在着许多冲突。与长期空白的信息公开立法相比，我国早就构建了包括《保守国家秘密法》《国家安全法》《档案法》《统计法》等在内的系统严格的保密法制，尽管许多条款早已滞后，但身为行政法规的《政府信息公开条例》却无法对抗这些高位级的法律。

　　以1988年制订的《保守国家秘密法》为例，实施至今已近二十年，却未进行任何修改。周汉华对此分析说：“现实情况是定密的标准模糊、程序不严、范围过宽、期限过长，将大量的一般事项作为国家秘密保护，造成社会资源的巨大浪费。”更有学者仔细研读该法后得出结论：“几乎国家机关的一切活动都可以囊括到国家秘密的范围之中。”颇具黑色幽默的情形是，一些红头文件层层下达、处处宣讲，早已成为“公开的秘密”，却还俨然盖着“保密”的戳印。

　　据知情者披露，早在1997年，有关部门就启动了《保守国家秘密法》的修订工作，但很快发现修法关键是如何处理好“保密”与“公开”的关系，于是又将立法重心转向信息公开立法。如今十年光阴过去，《政府信息公开条例》已经大功告成，作为“引子”的《保守国家秘密法》修订工作却依然遥遥无期。

　　显而易见，倘若不加快《保守国家秘密法》等法律的修订步伐，或者仍然以“强调保密”的旧理念而不是“尽量公开”的新思维修改相关法律，政府信息公开就难免撞上重重“法律壁垒”，一些官员也会借此找到拒绝信息公开、剥夺民众知情权的所谓“法律依据”。周汉华坦言，在相关法律修改完成前，“政府信息的公开和保密确实存在一定程度的此消彼长，将给条例实施带来很大挑战。”

　　还有多少立法图景 在路上

　　由周汉华等学者起草的“政府信息公开条例”专家建议稿中，最初曾借鉴国外信息公开立法的通行做法，明确提出了“以公开为原则，以不公开为例外”的重要原则。但最终出台的《政府信息公开条例》却未见这一条款，这令周汉华颇感遗憾。

　　有关立法机构强调，“以公开为原则、以不公开为例外”的表述虽然没有入律，但政府信息公开仍应遵循这一精神。不过，这一原则未能在立法中明确宣示，还是在相当程度上影响了立法技术。典型的区别在于，国外的信息公开立法一般采取“排除式”，只是明确不予公开的内容，而不列举主动公开的范围，以实现“除了不公开之外的都应公开”的立法宗旨。而我国《政府信息公开条例》却采取了与之相反的“列举式”，一方面列举了主动公开的范畴，另一方面则设置了保密审查机制，以此限制不能公开的内容。这种颇具“中国特色”的制度安排究竟利大还是弊大？“信息是否公开”更易受到人为操纵还是法律控制？还有待时间的检验。

　　令相关学者遗憾的还有，《政府信息公开条例》仅仅是一部由国务院制订的行政法规，而不是由全国人大制订的、更高层级的法律。据知情者披露，信息公开立法启动之初，就出现了“法规”和“法律”之争，出于尽快满足改革需求等原因，最终选择了立法效率较高的行政法规形式——尽管事后证明这一立法过程依然持续了十年之久。

　　也正因为以行政法规的形式出现，使得条例只能主要适用于政府行政机关，却无法涵盖人大、政协、法院、检察院等其它国家机构的决策公开、议政公开、审判公开、检务公开等等，也无法规制社会基层遍地开花的村务公开、镇务公开、厂务公开、校务公开等等。

　　事实上，社会各界一直期待以更高层级的法律推动更大范围的信息公开，人大代表就曾在全国人代会上频频提出相关立法议案，在近年来的一次人代会上还成为一号议案。显而易见，如果信息公开立法能从行政法规尽快“升格”为法律，将更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化，更为全面地保障公民的知情权。正是从这个角度而言，《政府信息公开条例》仅仅是信息公开立法的起点，而非终点。

　　值得注意的是，《政府信息公开条例》所定义的“政府信息”，是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。这在一定程度上还只是局限于狭义的信息公开，而成熟的信息公开更应当从表层公开拓展到深度公开。比如，政府信息公开不仅仅需要公开政策文件，也需要公开行政决策过程、公开公众参与状况等等；人大立法公开不仅仅需要公布法律文本，也需要公开立法博弈内幕、公开人大代表的议政发言等等；审判公开不仅仅需要公开审判结果，也需要公开庭审记录、公开合议庭每位法官的独立意见等等……所有这些理想的目标，都需要立足于一个更具现代民主性、公共政治性的法制平台。

　　从更为广阔的视野出发，保障知情权的最终目的是为了激活参与权、监督权等更高级民主权利，而要实现这些权利的“连续效应”，立法就不能满足于知情权层面，更应延伸至参与权、监督权的层面。正因此，我们既需要信息公开法、官员财产申报法这一类的“阳光法案”，也需要公众参与法、反腐败法等“参与权法案”“监督权法案”，需要更具民主性、法律化的选举机制、监督机制等等。如果有一天，当我们蓦然回首，发现《政府信息公开条例》乃是一个历史性的拐点，并因此成就了民主政治的光荣与梦想，或许才会真正理解其中的立法深意。