上世纪90年代中期以后,行政体制改革越来越多地具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向有限政府的方向发展。
从建国以来行政体制改革方式、方法可以看出，前四次改革基本服务于计划经济体制和国家赶超战略。国务院及其所属部门的机构设置、职责权限迭经变迁，多次实行权力下放和上收，但却只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，其目的是鼓励中央大计划的完成。表现形式是精简―膨胀―再精简―再膨胀，行政体制随着国家经济、政治设定的目标而调整和改革，行政体制改革和机构改革，与国家经济涨落周期基本同步。
（一）中国行政管理体制改革的进展
上世纪90年代中期以后，为了适应和促进社会主义市场经济的发展，同时也为适应和推进民主政治建设的进程，行政体制改革越来越多地具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向有限政府的方向发展。具体表现为减少了行政审批，决策更加注重民主化、科学化。在近几年，按照决策、执行、监督相协调的要求，重点调整了宏观调控、资产管理、金融监管、应急管理、安全生产、能源规划、公共卫生、食品安全等领域的管理体制和机构设置。
其一，政府治理理念有了重大的调整。我们已经逐步认识到，政府的权力是有边界的。计划经济年代政府包揽一切的做法，导致了许多不该管、管不了、管不好的问题。在市场经济的条件下，为适应改革发展的需要，必须改变政府过去那种无限权力和无限责任的全能政府的弊病。 要建立有限权力和有限责任的新型政府，重塑政府形象。这个有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大方面的职能。
其二，政府职能和公共治理发生重大转变。基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的基础作用日益明显；政府不再直接管理企业，实行政企分开，企业自主经营、自负盈亏，政府对微观经济的干预大大减少；加强了对市场的规范和监管，努力完善市场准入和退出机制；加快了行政审批制度和垄断领域的改革，推进公共服务创新；稳步推进社会保障体系的建设，更加关注社会的公平与公民权利，政府越来越重视社会管理和公共服务职能；建立了适应市场经济体制的法律体系，发挥社会组织的调节作用。政府职能和公共治理的转变，对于我国经济发展和对外经济技术交流合作都产生了积极的影响。
其三，政府更加注重维护国家安全和危机管理。在我国加入WTO和全方位参与全球化竞争的大背景下，影响国家经济安全的风险因素逐渐显现出来。风险和危机已经是国家经济生活的常态，而不是远离我们，与我们毫不相关的事情。近几年中央政府及地方政府制定了一些预防风险和危机的应急机制，把风险和危机管理上升到国家战略来认识，这对强化政府对国家经济安全和危机的管理起到一定的作用。 例如，初步建立了国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，这其中，把金融、财政、就业作为重中之重，并建立了快速反应机制和人财物保障系统，政府把危机管理经费纳入预算并建立国家反危机基金。“十五”期间，党和国家采取了一系列措施加强安全生产工作，建立健全安全生产机制；“十一五”规划把安全生产纳入经济社会发展的总体布局。
其四，政府自身建设和管理方式有了重大进展。在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求；政府决策机制日趋科学化、民主化；公务员制度逐步得到完善；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、一站式办公等探索取得了良好效果。同时，机构精简也有阶段性成果。国务院工作部门由100个减到52个左右，精简约50%；人员编制由51000减到16700，精简约67.3%。其间虽然有精简―膨胀的循环，但反复幅度小于改革幅度，政府机构人员总数长期来看是下降的。
（二）改革开放以来行政机构设置的问题
需要指出的是,随着体制向市场经济过渡,政府、部门、机构和公务人员动机和行为是无私为他人服务的假设实际上是不成立的,其自己利益最大化的经济人原则不可能不起作用。政府、部门、机构和公务员的经济谋利包括:就业利益――通过各种关系往行政和事业单位挤,谋得一份稳定的工作、工资和保障;权力利益――可以用审批许可执法等公共权力从被管理者那里寻得租金;升级利益――级别越高,获得的权力越大,寻租的机会越多,公务消费也增加(一个严重的后果是:为了安排更多的官员升级,需要设置更多的部门、机构和单位);下级贡献和侍俸利益――下级需要向上级进贡,上级到下级单位去检查等,也可得到各种利益和满足(这种利益导致政府层级升级冲动和上级部门要求下级政府对口设置机构,结果政府层级增多,上下机构延伸和同构,基层政府膨胀);规模膨胀利益――一个官员、一个部门、一个机构、一个单位,其规模越大,公共权力就越大,掌握的资源就越多,获得各种利益的机会也就越多;利益享受最大化行为――一些官员和公务员,在从事行政公务和公共事业时,尽可能多地享受和消费资源,包括舒适的办公、舒服的出行、公务旅游观光、豪华的培训、气派和可口的招待餐等等,这并不违背真实社会中官员与公务员也是经济人的本性。市场经济体制下，政府各部门及公务员的利益被强化，如果没有制度上的隔离措施，可能越来越与市场经济的利益相结合，导致一系列的问题。
第一，政府各部、委、局、办的审批和许可等对经济发展不利的设置仍然很多，行政管制越来越细。一是一些部门中原来一个科、处、室、司可以办的事（为了机构内部安排干部和权力利益均沾），现在分解为几个科、处、室、司办理，投资者和企业在每个环节都要攻关。二是一些部门设置很多特别许可和资格等，需要参加本部门组织的培训、考试，最后由本部门评审，再发资格和特别许可证等，每个环节，都需要收费；一些本来可由行业协会办的事，政府包办。三是一些宏观管理部门，本来应该管大事、管规划、管战略、管总量，但是在实际的宏观调控中管理得太具体，管到某个产品的价格多少，对某个电厂的机组组织审批和指标，甚至对每一公里公路也要进行审批。项目投资者和企业认为，现在投资和建设，包括创业和经营，其办事在某些方面所需要的环节增多，时间拖长，难度加大。
第二，政府部门的裁量权太大，权力没有得到有效的制衡，国家权力和利益被部门化，部门权力和利益被小集团化，国家赋予公务员的公共权力被个人化。部门立法、条例和其他文件中，关于审批许可、收费罚款、检查处罚、执法权力等设置太多；党中央和国务院的一些政令被部门执行时，由于部门权力和利益作怪，在执行中被扭曲；有时国务院政令，往往被一个部门的处长否决。问题的根源在于，给予部门的立法权力，特别是制定法律实施细则和部门条例的权力太大。一个教训是：政府各行政机构只是执行机构，不是决策和立法机构，但决策、立法与执行相结合，一定会导致混乱和腐败。
第三，政府行政部门中行政和执法重复、交叉、相互矛盾的问题越来越严重。根据四川成都公布的权力清单，该市仅行政处罚权就有4715项；而湖南省的权力清单则显示，省直部门行政执法职权为5700项；在北京，法制部门公示的清单表明，该市各部门拥有行政执法事项8735项。 主要原因是：政府各部门主导起草和自己制定的法律、法规和其他文件中，行政、执法、收费和罚款等等方面的分工边界，没有政府内部一个权威的机构来审核；人大对政府部门主导的法律的出台，在其分工协调上没有进行认真审查，走了形式，人大对其内部条例和其他文件规定，也几乎没有审查权力。于是，形成各部门争抢和扩大自己行政执法管辖范围的格局。
第四，由于许多行政、执法、司法部门设机构，财政不全额供养，其体制实行差额拨款，甚至全部由收费罚款来解决，称“设机构，给政策”；其渠道上或者为自收自支，或者为收支两条线，超收奖励、罚款分成，使得工商、质监、城管、公路和运输管理、公安、检察和法院，其行政、执法和司法与收钱和罚款相结合，行政、执法和司法已经在相当程度上商业化，行政、执法和司法的公正和正义性也在相当程度上被大打折扣，这已经严重影响到党和国家的形象，老百姓对这些机构非常不满。全国政府、政府各部门和行政事业性的各种收费项目仍然高达四千多项。我认为，这是我们改革开放以来，在机构设置的财政体制上实行所谓改革的最大失误和教训。国家的行政、执法和司法机构，一定要财政全额拨款供养起来，这样才能形成清廉的政府各行政机构和国家各司法机构，否则，和谐社会中的公正和正义便没有制度基础。
第五，在国家统一方面，经济上存在着分离的隐患：社保为各地统筹；转移支付不透明和规范；交通区域之间处处设卡，不统一，燃油税到现在不能开征；地区经济间重复建设存在，不是以市场经济的关系形成分工和协作；一些地区对生态资源的利益和补偿等意见很大；中央一些部门应该管的没有管好，如地区之间煤电能平衡规划不力，导致东南部火电大增，而铁路运输主要成为西北煤东南运的格局，铁路运输中煤炭运输量从百分之四十多上升到了近百分之六十；而不应该管的却管了不少，如个体劳动还要审批注册登记，对一些项目有太细太多的审批等。
（三）前苏联转型中政府机构改革的教训
前苏联是先进行政治改革，经济体制改革没有动，导致政治体制上分散化，而经济体制还停留在高度集中的格局上。这样就出现了以下问题：
首先，前苏联在赫鲁晓夫改革时，将中央对地区经济的管理分权化，将产业部的经济管理权下放给地方，但是计划经济体制没有改革，导致地方脱离中央，并且地方政府的经济管理部门迅速膨胀。而戈尔巴乔夫改革时期的“新思维和公开性”导致政治上迅速分散化，而经济上的联盟产业部没有改革 。各地经济活力需要经济上分散的决策权，而联盟的各产业部却控制权力不放，导致各地在政治上分离，以求经济上灵活发展的愿望越来越强烈。
其次，集中统一的计划经济转型后，改革没有形成统一的市场经济，不能用一个现代的市场经济维系国家。用计划经济体制来维系国家的政治统一，还是用发达的市场经济来维系国家政治的统一，这是两种不同的思路。从历史看，发达的市场经济能使不同的国家在政治上趋同，如欧洲国家联盟，货币的统一，人员和货物的自由流动，欧盟座谈会的形成等等，而集中的经济，如前苏联等，并没有维系住一个国家的统一。因此，高度集中的经济管理和管制方式，并不能使国家有一个坚实统一的经济基础，反而会成为离心的重要起因。
再次，前苏联在全国层面上没有形成适合市场经济的统一社保以及公正的转移支付。戈尔巴乔夫改革，劳动生产率提高不显著，而工资增长速度远高于劳动生产率提高的速度；反对酗酒和非劳动收入运动，使得从酒业的交易上获得的财政收入大幅度下降；改革使各方面的开支增加，财政赤字大增，物价涨幅很高。由于财政困难，过去全部由国家包下来的社会保障和福利制度，包括对不发达地区的转移支付难以为继。这样，最能使不同地区的广大人民对国家有认同感的中央社保体系瓦解；没有对国家认同感的民众反对一些地区领导人利益集团的分裂；富裕的共和国想离开联盟，而不发达的共和国也对联盟失去了信心。
最后，政治改革在先，但是各地区间的经济联系并没有按照市场经济的原则建立起密不可分的分工和协作关系。在地区之间的经济关系中，计划仍然占主导地位，一些资源输出地区对不符合市场经济等价交换原则的经济关系不满，而中央又不能从各地有效地收取财力以维护中央的权威，并且对资源输出地区给予足够的转移支付，市场由于没有形成而失去了对国家的粘合，政府的高度计划反而成了促使地区之间离心的加速力。所以，在中央政府改革和职能划分时，哪些事需要中央政府部门管，哪些事需要地区政府来管，是需要认真研究的重大问题。
（执笔：周天勇、张占斌）