党的十七大和十七届二中全会对我国行政管理体制改革提出了新的要求，做出了全面部署。2008年2月23日胡锦涛总书记在主持中央政治局第四次集体学习时指出，要创新行政管理体制，建设服务型政府。十一届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，开始了改革开放以来的第6次行政管理体制和机构改革。这些都表明，深入研究中国特色社会主义行政管理体制，积极推进行政管理体制改革和创新，建设服务型政府，是当前一项十分重要而紧迫的任务。
一、建设服务型政府是行政管理体制改革的基本要求
党的十七大提出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出：深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
中国特色社会主义行政管理体制，是充满活力、富有效率、更加开放、科学发展的行政管理组织结构、运行机制、人员资源和法律制度的总合。在改革开放30年的基础上，再用10多年的时间，即通过40多年的努力，建立一整套新的比较完善的行政管理体制，这是我国政治体制改革系统中的宏伟工程。服务行政、责任行政、法治行政和廉洁行政从不同层面、不同角度对政府改革提出了诉求。就行政管理体制改革的核心——转变政府职能而言，建设服务型政府是基本要求。
服务型政府，既是一个历史概念，又是一个全新概念。作为历史概念，马克思主义经典作家早就提出社会主义国家政府的人民性、公共性命题，新中国建立人民政府的宗旨就是为人民服务。服务型政府是体现我们党立党为公、执政为民的根本宗旨，体现社会主义本质和人民政府全心全意为人民服务性质的政府，这是一以贯之的。作为全新概念，服务型政府就是要建立适应科学发展观要求，坚持以人为本，将公共服务职能作为政府的主要职能，最大限度地满足人民群众物质文化需求的政府。服务型政府是传承性与开创性的统一，连续性与阶段性的统一，是政府在领导方式、工作重点与社会经济运行方式等方面相互联系、互动发展的历史必然和现实选择。
把建设服务型政府摆在突出位置，有着重要的现实意义。第一，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，政府要更加注重社会管理和公共服务，使公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，服务型政府的提法，体现了政府职能转变的根本方向。第二，公共服务是政府全方位的最基本职能，为各个政府部门、各个层级政府所共有，而其他职能则往往以某个层级、某些部门为主，服务型政府的表述，概括了我国各级政府及其部门的共有职能，强化了政府的公共属性，符合现代政府共性规律，有助于推动政府全面履行职能。第三，改进政府管理方式，就是要更好地为经济发展服务，为社会公众服务。管理要体现服务，管理要寓于服务之中，建设服务型政府，充分体现了政府管理创新的客观要求。
二、服务型政府建设的三个阶段
我国服务型政府建设从酝酿、起步到发展创新，大体经过了三个阶段。
第一阶段，早在1979年，随着经济体制改革的展开，我国很多地方政府为了更好地为外商投资服务、为企业和社会服务，在实践中提出了加强服务的要求，建立了外商投资服务中心、行政审批服务中心、政府办事大厅等“一站式”服务机构，这是服务型政府的雏形。从那时到20世纪90年代中期，是服务型政府建设的第一阶段，即酝酿、起步阶段，主要特点是通过改革，使行政管理体制适应“建立社会主义市场经济”的发展要求，政府服务意识不断增强，服务方式有所创新，服务领域得到扩大。
第二阶段，从90年代中期到党的十六大，随着行政管理体制改革的深入，提出了转变政府职能的要求，找到了行政审批制度改革这个突破口。在《行政许可法》颁布实施后，政府管理创新活动如火如荼展开，服务型政府建设向纵深挺进，逐步实现了向全国推进、向高层政府机关推进和在理论上取得突破的重大进展。这个阶段，重点是管理方式创新，主要特点是通过改革，使行政管理体制机制适应“完善社会主义市场经济”的要求。政务公开、电子政务、行政流程再造、绩效评估、行政问责制、服务承诺制、政府集中采购、服务代理制、首问负责制、政府服务热线电话等阳光透明政府、高效便民政府实践活动在各地广泛开展起来。
第三阶段，从党的十六大以来，服务型政府建设进入了新阶段，即大力推进、全面创新阶段。服务型政府建设从转变职能到完善体制，从管理方式创新到制度创新，从单项改革到配套推进，正在不断深入。这一阶段的主要特点是通过改革和创新，建立与社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义和谐社会全面适应并起到引领助推作用的行政管理体制。
历史唯物主义认为，在每一社会形态中，生产方式决定政治、行政等上层建筑的形态，行政管理形态必须与生产方式相适应。与农业社会相适应的是“统治型”政府，与工业社会相适应的是“管制型”政府，与后工业社会相适应的是“服务型”政府。现在我国正处于工业化中后期、信息化的前期，与这一生产方式相适应，适时提出建设服务型政府的任务，凸显了后工业化、特别是信息化的特征，这就要求政府改变组织结构，突破传统的管理和服务格局，利用现代信息和网络技术，优化和再造工作流程，更多地提供公共服务，强化政府提高人的素质方面的职能，建立“高效、廉洁、透明、民主”的政府。这体现了行政管理体制改革的内在规律，明确了行政管理体制改革的方向。
建设服务型政府的实质是政府在职能和工作方式上的一次根本性转型，是对传统行政管理范式的革命性突破，是政府体制改革的基础性工程。
三、当前行政管理体制改革、建设服务型政府的主要任务和特点
当前行政管理体制改革、建设服务型政府的主要任务，归纳起来是四个方面：一是转变职能，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。二是机构改革，加强公共服务部门，探索职能整合的大部门体制，实现政府机构设置向精简统一效能的根本转变。三是制度建设，推行政府绩效管理和行政问责制度，健全对行政权力的监督制度，加强公务员队伍建设，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。四是依法行政，维护社会公平正义，实现政府组织机构、人员编制和工作方式向科学化、规范化、法制化的根本转变。通过改革，实现行政管理体制的创新，建设人民满意的服务型政府。
这次行政管理体制改革的特点十分鲜明：
一是制定中长期改革规划与提出近期工作任务相结合。党的十七届二中全会通过的《深化行政管理体制改革的意见》是一个行政管理体制改革的规划性总体设计，是当前5年和后7年行政管理体制改革的“顶层设计”。由党中央全会做出行政管理体制改革总体方案，提出明确的近期和中长期目标还是首次。改革的方案经过了科学严谨的论证。这次改革，国务院经过充分调查研究，反复酝酿，广泛听取包括学术界在内的各界意见，提交党的十七届二中全会讨论研究后向全国人大提出建议，经十一届全国人大一次会议讨论通过。这样做，就使行政管理体制改革的长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合、改革实践与理论相结合，较好地处理了改革发展稳定的关系。
二是紧紧抓住转变政府职能这个关键。检验行政管理体制和机构改革的成效的标志，主要就是看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。改革开放以来，政府职能转变取得了积极进展。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架已经形成，市场体系基本建立，政府对市场的培育、规范和监管功能得到充分发挥，社会管理和公共服务职能的履行越来越受到重视。政府管理经济的方式有了较大改变，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，行政审批事项大幅度裁减，涉外经济管理与国际惯例接轨。政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升。
从总体上看，我国政府的行政管理职能与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治的要求是相适应的。然而，由于体制惯性、思想惰性和利益刚性的原因，政府转变职能必然是一个十分艰难并持续较长的过程。经济体制改革的不断深入，以及构建社会主义和谐社会的繁重任务，对政府职能改革提出了新的更高的要求。因此，当前深化行政管理体制改革的关键，仍然是转变政府职能。着眼于通过改革，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。无论是机构调整整合，还是部门职责界定，都力求有利于政府全面履行职能，切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题。
三是确定大部制的探索思路和渐进式推进策略。把相关职能的部门进行有机整合，实行大部门体制，有助于解决职责交叉、政出多门和部门利益的问题，增强部门全局意识，扩大管理覆盖领域，提高政府整体效能。大部门体制作为政府组织形态变革的重要举措，涉及面广，难度较大，各国在推行过程中都十分慎重。我国这次通过的改革方案也采取了积极稳妥、循序渐进的策略，一方面充分发挥大部门体制对改进政府管理的作用，另一方面防止仓促行事带来负面影响。
四是明确提出行政决策、执行、监督三种权力相互制约又相互协调的要求。按照权责一致、分工合理、有权就有责、失职要追究、权责边界清晰的要求，逐步使政府及组成部门主要负责决策，直属行政机构主要负责执行，监督机构相对独立行使权力，解决“教练员”、“运动员”、“裁判员”集于一身的问题，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
四、大力推进服务型政府建设
把服务型政府作为行政管理体制改革的方向和目标，就是说，行政管理体制改革要按照建设服务型政府的要求来引领。建设服务型政府，既是改革行政管理体制、破除与社会主义市场经济不适应的陈规陋制的结果，又是创新行政管理体制，建立与发展社会主义民主、构建社会主义和谐社会相适应的新体制机制的过程；既要坚持以转变政府职能、全面履行政府职能作为主要内容，又要革新观念，健全行政法制体系，优化组织结构和运行方式；既要加大政府公共服务的力度，向社会提供更多的公共产品，又要实现公共管理方式创新，加强公务员队伍建设、思想建设和作风建设。
建设服务型政府的基本任务是，建立适合我国国情、惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的政府公共服务体系。
建设服务型政府的工作重点是，提高政府为经济社会又好又快发展服务的能力，以促进经济增长、居民就业、物价水平、国际收支平衡4项重点指标衡量政府经济工作，全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能。
从建设服务型政府的物质保障方面，改革和完善财政体制，明确中央和地方各级政府的公共服务职责，在完善政府组织结构和体制机制的过程中，建立适应服务型政府要求的公共财政体制，加大对公共服务的财政投入，逐步使公共服务支出占财政支出的主体。从建设服务型政府的机制体系方面，创新公共管理和服务方式，形成适应服务型政府建设要求的公共服务多元供给主体，提高社会管理水平，健全政府行政管理与社会组织、企业、公民互动的社会管理体系和应急管理机制。
从建设服务型政府的评价制度方面，以科学合理的评估指标体系为导向，建立健全多方参与的政府绩效管理制度。探索建立绩效预算制度。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。
从建设服务型政府的基础工程方面，加大政务公开的力度，加强电子政务建设，促进廉政建设和行政业务建设。在政府行政流程再造中，设计制度化的依法行政机制、信息公开机制、行政审批机制、信息化管理机制。
（作者：高小平 中国行政管理学会副会长、研究员）