我国全面实施国民经济信息化的战略决策，是于上世纪80年代中期做出的，至今已经整整20年了。1985年前后，以邓小平为首的党中央，高瞻远瞩，洞察国际高新科技的发展趋势，特别是抓住信息
技术飞速发展的大好时机，提出了“抓住机遇，迎接挑战”的响亮口号，做出了大力开展国民经济信息化建设的战略决策。之后，国家信息中心及众多部委信息中心相继宣告成立。
1986年夏季，国务院召开了国民经济信息化工作会议，在国务院综合部门和业务部门部署了12项大型信息系统建设。与此同时，在中南海实施名为“海内工程”的信息化建设项目。这项工程的目标是在党和政府的首脑机关率先开展办公自动化建设，逐步为党和政府在宏观管理与科学决策方面实现信息网络化。为了保证“海内工程”顺利实施，党中央和国务院成立了由四位领导同志组成的“海内工程领导小组”，负责领导这项建设。同时设立了非常设机构“海内工程领导小组办公室”，负责具体的建设指导和管理。中央办公厅和国务院办公厅各得到了60人的行政编制和专项建设经费，使这项建设在组织领导、人才队伍、建设资金和机构等各方面得到了保障。
“海内工程”是我国政府行政首脑机关信息网络化建设的开端。随后，部分国务院部委和地方政府也开展了办公自动化建设。从此，以办公自动化应用为起步，我国政府行政首脑机关的信息网络化建设不断深入，逐步发展成为党政机关的一项基本建设，成为国民经济信息化建设中的重要组成部分，发挥着越来越重要的作用，为我国的电子政务建设打下了良好的基础。
组织保障与协调是前提
早在1986年，国务院办公厅秘书局已经认识到，办公自动化是一项标准化、网络化要求很高的面向政府业务的系统工程，如果仅仅在本单位内部搞这项建设，将会由于标准的不同，造成一个个“信息孤岛”，使各政府机构之间的信息无法互通和共享;同时，办公自动化系统的开发费用较高，各政府机构对同一业务重复开发应用软件，将造成很大的浪费。因此，组织与管理工作比技术工作更为重要，建立有效的组织保障体系与协调机制并充分发挥其作用是建设管理的首要问题。
针对这一情况，国务院办公厅秘书局开展了一系列行之有效的组织保障与协调机制的建设。1987年8月，经国务院领导同志批准，国务院办公厅秘书局在北戴河首次召开了“全国政府办公厅系统办公自动化工作会议暨全国政府办公厅系统软件交流会”。这次会议揭开了政府系统有组织地开展办公自动化建设的序幕。这首次软件交流会开创了政府机构间在办公自动化建设中合作、互助的先河。
1988年3月，为了进一步推动、协调和指导这项建设，探索办公自动化的客观规律，由国务院办公厅秘书局发起，在山东泰安召开了有上海、江苏、福建、山东、山西、吉林等八个省、市办公厅分管办公自动化工作的秘书长和办公厅主任，及负责技术工作的处长参加的“办公自动化研讨会”。会上成立了以各省市领导同志为成员的“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”，负责办公自动化建设中的协调与决策事宜。同时还成立了以各省、市办公自动化建设处、室领导为成员的“技术咨询小组”，负责从技术上落实协调小组明确的建设任务。
1992年5月，国办下发《关于进一步加强全国行政首脑机关办公决策服务系统建设的通知》，明确提出要利用3～5年时间，在全国范围内初步建成“全国行政首脑机关办公决策服务系统”。这是国务院办公厅下发的第一个关于政府首脑机关必须开展办公自动化建设的文件，其明确提出的“以需求为导向，以应用促发展”的建设原则至今仍有着巨大的理论意义和实践价值。为了贯彻落实国办发[1992]25号文件精神，同年8月，国务院办公厅在北京组织了有八省一市及国务院办公厅秘书局参加的“办公自动化成果展示会”，展示了全国政府系统办公自动化建设取得的应用成果。
从1993年始，国务院办公厅秘书局开始每年下发《全国行政首脑机关办公决策服务系统年度建设指导书》，具体部署当年的建设工作，为这项建设指明方向、目标、策略和任务，具体指导全国的建设，大大地推动了全国政府办公厅系统办公自动化的建设进程。1994年9月，这项建设的组织保障体系与协调机制进一步得到发展和完善。国务院办公厅在西安召开了“全国政府系统办公自动化工作会议”。在会上宣布“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”完成了历史使命。应全国各地方政府的要求，国务院办公厅组织全国所有的省、自治区、直辖市政府办公厅成立了“全国政府系统办公自动化协作网”，建立了理事会和技术咨询组。“全国政府系统办公自动化协作网”的职责是协助国务院办公厅秘书局更好地开展全国政府系统的办公自动化建设。“全国政府系统办公自动化协作网”及其理事会、技术咨询组，制定了完善的章程，明确了在组建全国性的政府大型办公自动化应用项目时，在制定技术标准、实施方案，及做出行政决策的过程中必须遵循的程序。
以史为鉴
当前，我国的电子政务建设正在如火如荼地开展，无纸政务、一站式政务等都成为当下流行的词汇。回顾过去20年的实践历史，其中最主要的几点经验和做法仍具有借鉴作用。
两大原则
第一，组织保障体系和协调机制的建立是系统地开展这项建设，特别是建立跨地区、跨部门的大型建设项目并取得成效的主要因素。我国地域辽阔，中、东、西部无论是经济发展状况，还是信息化的进程都存在巨大差异。采用与之相适应的技术和方案，建立符合应用实际和管理实际的政务系统并使之长期、稳定、可靠运行，使这项建设不断传承和稳步发展，是这项建设的领导者最基本的职责。从国民经济信息化对国家在国际竞争力提高上所具有的关键的、巨大的意义和作用出发，国家对电子政务建设必须做出制度化的安排。这是防范风险，提高绩效，持续发展，实现温家宝总理所要求的“提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理和方便人民群众”这一电子政务根本目标的关键。对于电子政务建设，建立有效的组织保障体系和协调机制是首要任务，这是实践给予我们最宝贵的经验。政府信息化是不可能通过各自为政，自发、自动、自组织地实现的。成功的信息化只能是有组织、有领导、有协调、按照有限目标原则，分阶段建设，可持续发展的结果。
有效的协调机制是跨大系统、跨部门、跨地区大型电子政务应用系统建设的保障。在没有组建统一的管理机构的情况下(这需要国家层面的决策和编制部门的批准)，行政权威在部门、地区内部是有管理力度的，行业系统建设的成效充分说明了这一点。对于跨地区、跨部门的系统建设，由于没有行政隶属关系，系统建设就必须依靠科学合理的协调机制。实践证明，简单化、一刀切的行政命令方式即使在本部门、本地区内的信息化建设中效果也不甚理想，对于跨地域、跨部门的建设则很难有好的效果。
建立跨部门、跨地区的组织保障与协调机制的要素是什么?一是民主协商的决策机制以明确建设方向，二是实事求是的科学态度以确定技术方案。上世纪80年代末期和90年代初期，国办秘书局先后建立的“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”和“全国政府系统办公自动化协作网”及其“技术咨询组”，充分体现了这种协调理念。这些非正式的、由各地方政府自发组织起来的协调组织，从建立初期起即一贯秉承了科学与民主的精神。
涉及全国的建设方案，其建设项目从来都是由协调机构的理事会决策，即由参加理事会的政府分管副秘书长或办公厅主任等领导同志根据政务的需要，集体确定了明确的应用目标。再由“技术咨询组”集体研究，认真论证，甚至是反复论证，得出技术实施方案。技术咨询组的成员是带着各自单位的实际情况和问题参加研究与论证的。
技术方案必须能够在全国范围全面落实建设目标，具有广泛的可用性、可靠性和可管理性，技术的先进性只是第二位的问题。这种科学态度保证了所选择的方案不但适合“上海”的实际，也适合“青海”的实际，使方案在技术、管理、经费、实施和日后运行维护等全方位具有普适性，确保了技术方案的可行性、可用性和可靠性。
在项目的部署和实施过程中，也完全避免了简单的行政命令方式，通过协作网章程规定的审批程序，由协作网理事会审查，各成员单位投票通过，最后由国办秘书局下文批准实施。事实证明，这种民主协商和集体决策的形式，有效地统一了思想，使建设项目成为全国的统一行动，强有力地保证了建设项目的顺利完成。全国政府系统的两代数据通信网及其上的应用系统都是在这样的组织保障和协调机制下在短期内建成的，并于建成之日即投入使用。
第二，“以需求为导向，以应用促发展”是信息化建设的根本原则。这一原则要求我们必须从应用出发，以应用为中心，不断地发展应用。应用是电子政务建设真正的原动力，这是信息化建设的客观规律。电子政务是“用”出来的，而不是“买”来的，更不是花大钱能“买”来的。电子政务的先进性体现在应用的深度、广度和信息资源的拥有量上，而不是体现在设备与技术水平的先进性上。因为，这一涉及政府之间(G2G)、政府与企业之间(G2B)、政府与公众之间(G2C)的管理方式的变革，主要不是体现在技术手段上，而是体现在公务员、社会公众的办事方式的改变和提高上，是体现在文化层面上的全社会素质普遍提高的过程，因此只能通过应用实践推动和完成，不可能如工程那样是“一阵子”的事，而是一个长期过程。
电子政务不是靠技术驱动的，而是靠政务创新，靠政务应用驱动的。
今天，高速发展的信息技术为我国提供了花更少的钱，建立更高性能的信息系统，加速信息化进程，实现跨越式发展的历史机遇。但是，违背了客观规律，不在应用上狠下功夫，则花再多的钱也不可能实现信息化。忽视应用是当今众多失败的信息化建设的主要原因。
三项经验
首先，技术目标不适合作为规划的主要内容和建设项目。无论是高速网络或是信息安全等，都应是与具体的政务应用目标，与需求紧密关联并为其服务的，而不适合作为独立的建设项目。政务应用才是我们真正应当认真、细致、透彻规划的主题。政务应用规划从可而来?它只能来自政府机构内部。这就需要政府内部的业务人员深度参与。没有公务员的深度参与就不可能得到明确的政务应用需求，就不可能真正弄清某项政务应用到底是何流程，要解决什么问题。
IT企业是不可能独立完成这一使命的。因此，政府机构的电子政务规划不可能由IT企业独立完成。指望通过简单的沟通就得到政府机构的真实需求是不切实际的，这样的规划方案也不可能真正获得成功实施。只有政务应用目标与需求明确了，选择何种技术，使用何种网络，采用何种信息安全措施等技术问题，及需要如何培训人才，制定何种管理制度等管理问题才能迎刃而解，有的放矢，做到科学合理，确保建设成效，有效地控制和节约投资、提高绩效、降低行政成本。
技术方案必须受到政务应用方案的制约。没有明确具体的政务应用目标的方案，必然使技术方案失去客观标准，失去制约因素，使技术水平成为衡量方案的尺度，造成盲目追求技术的先进性，致使成本失控乃至巨额资金浪费。即使是标准制定，在脱离应用的情况下，往往容易陷入无休止的、空洞的争论，或是不断扩大标准的制定范围而长期无果，若再将其作为政务应用项目的前提，则必将大大阻碍政务应用的进程，影响电子政务的健康发展。
其次，要高度重视政务应用系统的运行和管理。常常出现的情况是，有着巨额建设投资和精密、复杂、昂贵的硬软件设备的应用项目却很少考虑日后运行的管理问题。曾经有过投资规模800万元的建设项目只有两个半人(有一人还承担另外的工作)负责管理的情况，这样的建设很难真正获得成功。由此引伸出一个更加重要的问题，即信息化的建设管理问题。20年的实践反复证明，政府迫切需要一批具有专业素质的高级人才队伍和与其职能相适应的机构来开展信息化工作。这是保证我国政府信息化建设健康发展、持续发展的必要条件。
在当前亟待加强电子政务建设管理的情况下，笼统地提“电子政务外包”，已经造成了“政府不需要专业技术人员”的认识误区，大大增加了建设的风险，既不符合我国政府信息化建设多年的实践，也不符合国外的成功经验。重建设轻管理，忽视管理体制的建立、完善、创新和人才培养，是我国政府信息化建设投入大、效果不够明显、难有传承性、甚至常常在低水平上重复的主要原因。
最后，要高度重视数据等信息资源的保护与继承。信息化建设的投入巨大，但其产出惟有二进制的信息资源。继承这些信息资源并加载到新一代应用系统中是应用系统建设的首要问题，是信息化建设者的重要责任。在开始应用项目建设时就应当考虑日后如何继承其产生的宝贵的数据资源。我们看到许多以“技术落后了”的名义开展的“升级换代”工程，不但抛弃了旧有设备和应用系统，而且丢掉了宝贵的数据资源，有些甚至从未考虑过这个问题。特别是在机构改革中，不少信息中心多年获得的宝贵的信息资源没有得到可靠的移交和继承，甚至没有被列入资产清单，国家以往的全部投入及那么多人长年的辛勤劳动都化作为零，这是多么惨痛的损失与教训。只有拥有信息资源才谈得上整合、目录服务及开发利用。
我国的电子政务建设意义重大而深远，完成中央17号文件所规定的建设任务仍任重而道远。加强对这项建设的领导，全社会共同努力，提高我国电子政务、电子商务、企业信息化和社会信息化水平，提高我国的国际竞争力，是新世纪赋予中国人民的历史重托。希望上世纪的这些付出了代价才得到的基本的实践经验对当今电子政务建设能够有所启示。(作者系原国务院办公厅秘书一局政务专员)
链接:政府信息网络化发展进程
1985年前后，在政府系统的办公自动化建设初期，应用主要集中于事务处理层面，处于分散开发，各自应用的状况。如使用微机打字，推广使用传真机、复印机、轻印刷和开发简单的单机应用项目等。1986年前后，国务院办公厅率先成功地利用微型计算机，管理国务院最重要的业务工作。1987年前后，上海市政府办公厅引进全国政府系统的首批小型计算机，开创了建立大型办公自动化应用系统的新局面。
1988年年底，国务院办公厅秘书局开发完成了以“国务院公文管理系统”、“国务院档案管理系统”、“国务院信息管理系统”及“国务院要事数据库”为标志的基于小型计算机的大型应用系统，并于1989年1月21日正式投入应用。1989年6月至1990年2月，国务院办公厅开始组建全国第一代数据通信网。到1990年10月，西藏自治区最后一个实现入网(1990年10月，在与全国联网的程控电话开通之后随即接入)，全国各地方政府与国务院之间、各地方政府之间利用电子邮件实现了全国政务信息报送的计算机网络化。
1991年，国务院办公厅组织全国各地方政府，与各地方政府的印刷厂联合，实现了政府文件清样、版式的加密传输，实现了国务院文件的同版异地印刷。上海市政府办公厅则开展了文件管理和档案管理的一体化应用实验，首次开发了跨处室的“文档一体化”计算机综合应用系统。山东省青岛市政府办公厅开发了集信息报送、采编、出版一体化政务信息管理系统。吉林省的档案管理系统获得了省档案局颁发的一等奖。这些应用大大提高了政府办公厅的工作质量和效率，充分证明了办公自动化是政府管理创新的重要工具，是我国政府的一项基本建设。
1992年前后，国务院办公厅秘书局开始将高科技的决策支持系统技术(DSS)、地理信息系统技术(GIS)和信息安全技术等三大高新技术引入政府系统的办公自动化应用领域。在此期间，全国各地方政府办公厅充分发挥各自优势，因地制宜，少花钱多办事，开发了许多效果很好的应用系统。江苏省政府办公厅自主开发了全省统一的电子文件报送系统，第一个在全国大规模使用分组交换网实现政府重要业务;甘肃省政府办公厅开创了规划细，花钱少，应用效果好，应用层次高的具有示范性的应用系统;内蒙古自治区政府办公厅建立了经济实用的跨越自治区数千公里地域的电子邮件系统;青岛市率先组建了跨大系统的局级建制的“市委、市政府计算机中心”。
从1992年起，国务院办公厅秘书局开创了多业务信息系统协同为国务院领导同志服务的新的应用模式，开始了与国务院有关综合部门与业务部门的信息资源整合。在应用“国务院国民经济与社会发展决策支持系统”时，首次通过深入调研，三上三下，反复修改，编制了符合国务院领导同志需要的国民经济年度与进度指标体系，通过统一数据格式和采用由权威部门报送权威数据的原则，经过指标分解，下达给国务院的有关部门，使国务院办公厅和15个部门办公厅协同工作，为国务院领导提供宏观经济分析服务。
在应用“国务院综合国情地理信息系统”的基础上，通过开发专题电子地图的技术路线，集成遥感信息和符合国务院领导同志需求的应用项目和指标体系，联合水利部、国家防洪抗旱总指挥部、中国气象局、科技部、国家测绘局等六单位协同开发，并与这些单位的信息系统协同运行，“国务院防汛、气象信息服务系统”诞生了。1996年暑期，这项应用投入每年暑期的防汛工作。
从1997年起，国务院办公厅启动了国办主计算机系统升级换代工程和全国数据通信网络系统的升级换代工程。到1999年底，国务院办公厅规划的所有应用目标全部实现并投入可靠运行。在全国网络建设方面，全国政府系统第一代数据通信网的规模不断扩大，国务院各部门办公厅也分批入网，到1996年前后，国务院各部门和包括副省级、计划单单列地区的全国各地方政府办公厅已经实现了全部入网。该网络发挥了良好的作用。但随着应用的日益深入，此低速网络日益显现出带宽和应用范围不足的弱点。从1995年年中起，国务院办公厅秘书局开始规划和论证全国政府系统第二代数据交换网和第二代电子邮件系统的建设方案。