作者：孔继君

    进入新世纪以来，我国土地资源供需矛盾日趋尖锐，形势严峻。我国土地资源总量丰富但人均贫乏。随着人口的增加和经济的发展，土地资源形势日趋严峻。一方面，我国耕地面积大量减少，土地退化、损毁严重，土地后备资源严重不足，60％以上的耕地分布在水源不足或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力也十分有限；另一方面，土地利用粗放，利用率和产出率低，浪费土地的情况十分严重。

    党中央、国务院提出了以世界上最严格的措施管理土地的方针，并把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”立为我国的基本国策，明确写进了《土地管理法》。科学合理地利用土地资源，确保我国人民生活和生产对土地特别是耕地的需求，是我国实现可持续发展的基础。

    1 我国土地资源概况：

    1.1 土地辽阔，总量巨大，但人均量偏低

 

    中国国土地面积144亿亩。其中，耕地不足20亿亩，约占全国总面积的13.9％；林地18.7亿亩，占13.92％；草地43亿亩，占29.9％；城市、工矿、交通用地12亿亩，占8.3％；内陆水域4.3亿亩，占2.9％；宜农宜林荒地约19.3亿亩，占13.4％。

    我国耕地面积居世界第4位，林地居第8位，草地居第2位，但人均占有量很低。世界人均耕地0.37公顷，我国人均仅0.09公顷；人均草地世界平均为0.76公顷，我国为0.35公顷。发达国家1公顷耕地负担1.8人，发展中国家负担4人，我国则需负担8人，其压力之大可见一斑，尽管我国已解决了近世界1/5人口的温饱问题，但也应注意到，我国非农业用地逐年增加，人均耕地将逐年减少，土地的人口压力将愈来愈大。

    1.2 地域跨度大、区域差异显著

    我国地跨赤道带、热带、亚热带、暖温带、温带和寒温带，其中亚热带、暖温带、温带合计约占全国土地面积的71.7％。从东到西又可分为湿润地区（占土地面积32.2％）、半湿润地区（占17.8％）、半干旱地区（占19.2％）、干旱地区（占30.8％）。

    1.3 难以开发利用土地比例较大

    我国有相当一部分土地是难以开发利用的。在全国国土总面积中，沙漠占7.4％，戈壁占5.9％，石质裸岩占4.8％，冰川与永久积雪占0.5％，加上居民点、道路占用的8.3％，全国不能供农林牧业利用的土地占全国土地面积的26.9％。

    此外，还有一部分土地质量较差。在现有耕地中，涝洼地占4.0％，盐碱地占6.7％，水土流失地占6.7％，红壤低产地占12％，次生潜育性水稻土为6.7％，各类低产地合计5.4亿亩。从草场资源看，年降水量在250mm以下的荒漠、半荒漠草场有9亿亩，分布在青藏高原的高寒草场约有20亿亩，草质差、产草量低，约需60—70亩，甚至100亩草地才能养1只羊，利用价值低。全国单位面积森林蓄积量每公顷只有79立方米，为世界平均110m3的71.8％。

    2 我国土地资源主要特点：

    2.1人口密度大，人均占有耕地少

    2007年我国平均人口密度达到每平方公里137人，是世界平均人口密度的三倍。我国东南部部分省平均人口密度甚至达到每平方公里600人上下。

    我国的耕地人均只有1.38亩，不足世界人均耕地水平的40%。而人均土地资源才是直接关系一国人均国民收入、土地产品产量的重要指标。

    2.2 土地类型多

    我国地域辽阔，地貌、地形、气候等自然条件十分复杂，形成山地、高原、丘陵、盆地、平原等复杂多样的土地资源类型，区域差异明显。从海拔500米以下的东部广大平原、丘陵，到西部海拔1000米以上的山地、高原和盆地，地形地貌多种多样。

    我国山地约占全国面积的33％，丘陵占10％，高原占26％，盆地占19％，平原仅占12％。按广义标准计算，我国山区面积约占全部土地面积的三分之二，平原面积仅占三分之一；全国约有三分之一左右的农业人口和耕地在山区。这种情况造成了我国农林牧业生产条件相对较差的结果。

    2.3 土地资源地区差异大，耕地资源总体质量差

    全国90％以上的耕地和内陆水域分布在东南部地区；一半以上的林地分布并集中于东北部和西南部地区；86％以上的草地分布在西北部干旱地区。人口、工业也都集中于东南部地区。

    土地资源分布不平衡，不仅限于地理分布，土地质量的分布也极不均衡。土地资源中，低产田、低肥力土地达60亿亩以上。高产田占21.5％，中低产田占78．5％，而中低产田的8O％ 分布在西北和黄土高原地区。现有耕地中，有灌溉设施的不到40％，还有近亿亩耕地坡度在25度以上，需要逐步退耕。干旱、半干旱地区40％的耕地不同程度地出现退化，全国30％左右的耕地不同程度地受到水土流失的危害。

    由于土地资源分布的不平衡和耕地资源的质量不高，决定了我国不同地区土地的人口承载力相差很大和土地利用上的显著差异。

    2.4 难以利用的土地资源面积大，后备土地资源潜力不足

　　目前我国土地资源已利用的达到100亿亩左右，占土地面积的三分之二，还有三分之一土地是难以利用的沙漠、戈壁、冰川以及永久积雪、石山、裸地等。

    我国农业开发历史悠久，土地开发程度较高，可利用的土地大多已耕种，可利用尚未利用的土地数量十分有限，而且大多质量差，开发难度大。据有关方面统计，我国目前还有土地后备资源约2亿亩，但其中可供开垦种植农作物和牧草的宜农荒地仅约1.2亿亩。

    根据调查，我国现有可利用荒地资源约1.25亿公顷，包括宜林荒地7600万公顷和宜农荒地3500万公顷，人均只有0.06公顷和0.03公顷，其中，我国的宜农荒地还不足世界宜农荒地的2%，而且它们大部分分布在边远山区，土地贫脊，开发利用难度较大。近几年，我国荒地资源也随着耕地资源骤减而呈现减少趋势。

    3 我国土地资源面临问题

    3.1 人地矛盾突出

    我国国土面积占世界陆地面积的1/15，居世界第三位，但人均占有土地只占世界人均数的29％，是澳大利亚人均土地的1.8％，加拿大的2.4％，俄罗斯的7.0％，美国的21%。人均在世界排序中显然居后。全国人均土地、人均耕地、人均有林地和人均草地比世界同类指标少60％-80％，在全世界16O多个国家和地区中，分别排在第120、第114、第120和第84位。

    近些年，我国人地矛盾越来越尖锐。从1997年到2003年的7年间,我国耕地从19.5亿亩锐减到18.5亿亩,而这一时期我国人口却年均增加1000万人。

    我国虽有9.6 亿公顷的土地资源，但人均占有的陆地面积只有0.74公顷，远低於世界人均2.46公顷的水平。据国家土地管理局的预测，“到2030年我国人口将达到16亿，而耕地因建设占用、生态退耕、灾害损毁等因素，将减少到 18亿亩左右，人均耕地将不足1.2 亩，届时人多地少的矛盾将更加突出”。

    3.2 土地资源利用程度低

    在过去，我国在种植方面只重视粮食生产、轻视林牧渔业生产，造成种植业、林业、蓄牧业、渔业结构不合理，致使许多土地资源不能得到合理利用，利用效率低下。

    耕地生产水平不高，耕地生产率和发达国家相比，差距较大。虽然近几年我国粮食产量逐年增加，但在主要粮食品种上比如马铃薯等，我国每亩单产仍然低于世界平均水平，而每亩耕地收益更是偏低。2004～2006年，我国粮食每亩平均收益分别为382元、329元和320元，远低于发达国家平均水平。
林地利用率低，主要表现在：有林地面积小，森林覆盖率低。

    草地利用水平更低，我国草地面积较大，但优质牧草地比重小，而植被稀疏，产草量低，草场建设速度慢，人工和改良草场远低于世界发达国家水平。

    水域利用水平低，在全国120万公顷的可养殖池塘中，利用面积仅占75％。城市土地利用率较低，尤以工业企业更为突出。目前我国工业用地单位面积产出率很多地区每平方公里只有1亿多元，有的地区更低。

    3.3 土地浪费严重

    城镇土地至少有40％以上的潜力可挖，城市用地人均达到133平方米，比我国目前规定的人均100平方米的控制指标高出30％；村镇居民人均用地达到190平方米，超过人均用地控制指标高限（150平方米）27％。

    建设项目用地普遍征多用少，闲置浪费严重，据统计，到2004年底，全国城镇规划范围内共闲置、空闲、批而未供土地近400万亩。全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，批而未供土地203.44万亩，三类土地总量为395.61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8％。

    3.4 土地资源引发的环境问题严重

    3.4.1 水土流失

    水土流失是我国土地资源遭到破坏的最常见的地质灾害，其中以黄土高原地区最为严重。根据2008年发布的《中国林业与生态建设状况公报》，我国水土流失面积已达3.56亿公顷，我国已成为世界上水土流失最为严重的国家。

    水土流失严重地区主要分布在长江、黄河、珠江、海河等七大流域的上中游地区，尤以长江、黄河上中游分布面积最广。水土流失主要分布在山区、丘陵区和风沙区，特别是大江大河中上游地区。全国因水土流失每年流失土壤50亿吨。

    3.4.2 土地污染

    3.4.2.1 农业对土地的污染

    我国大部分地区已于70年代末实现了从传统农业向石油农业的转型，显著特征是农药、化肥、除草剂的大量使用．据调查，目前我国每年约有4000多万吨农药投入农田，中国农科院土肥所调查显示，全国已有17个省氮肥平均施用量超过国际公认的上限225公斤／公顷。河南省农业厅土肥站一项调查表明，目前全省每年施用的300多万吨化肥中，只有三分之一被农作物吸收，三分之一进入大气，三分之一沉留在土壤中，残留化肥已成为巨大的污染暗流。

    但由于单一使用，化肥的有效利用率非常低，造成土壤板结、酸化、养分失调、保肥保水性能下降等问题。

    3.4.2.2 工业“三废”对农田的污染

    据统计，全国受大工业及乡镇企业“三废”污染危害的耕地已达1000万公顷，每年减产粮食近200亿吨，造成经济损失150亿元。主要污染物质有重金属、固体垃圾、污水中的酸、碱、盐等。年污染面积由80年代初的6.67万公顷扩大到现在的近20万公顷。

    目前全国23个省区出现酸雨，污染农田30万公顷，累计全国受酸雨危害的耕地达4OO万公顷，每年损失粮食12.5～15亿公斤。1997年全国固体废弃物产量10.6亿吨，全国累计堆存70～80亿吨，占地50多万公顷，并以每年2000万吨速度增长。

 

    3.4.3 盐渍荒漠化

    土壤盐渍化是土壤中盐分高度集中的结果．次生盐渍化是由于农业活动中引、灌、蓄、排水不当而使盐分在土壤表层迅速积累，使非盐渍化土地产生盐渍化的过程．盐渍化和次生盐渍化破坏了土壤物质、能量平衡规律，导致土壤肥力下降甚至丧失。我国有99OO万公顷的盐渍土和次生盐渍土，主要分布在全国23个省、市、自治区的平原和盆地，重点是西北、华北和东北的粮食主产区．现有耕地中约667～800万公顷已经发生次生盐渍化．华北平原50年代盐渍化面积仅为267万公顷，现已超过40O万公顷。松嫩平原草地盐斑比例已由50年代的5％～15％增加到20％～50％ ，平均年增加盐斑面积6OOO～7000公顷。

    3.5 东西部资源匹配失衡

    东部地区占全国土地面积的47.6％，但占有全国93％的人口，90％的耕地，88％的林地，72%的水域，90％的居民点、独立工矿和交通用地；西部地区虽占有全国土地面积的52．1％，但其中难利用土地占全国总数的77％，人口则占全国的7％。全国62％的耕地分布在淮河流域及其以北地区，但该地区水资源只占全国的20％；长江流域及其以南地区水资源占全国的80％以上，但耕地只占全国的30％。

    3.6 土地开发强度大，盲目用地突出

    960万平方公里土地中，已利用680万平方公里，利用率为70％，其中农业土地占用率为66％，耕地垦殖率为14.2％，均高于世界平均水平。据统计，目前全国有征而未用的闲置撂荒土地近200万亩。据对全国31个特大城市卫星遥感资料判断和量算，1986—1995年，城区实际占地规模扩大50.2％，城市用地与人口增长率之比为2.29∶1，是合理值（1.12∶1）的2倍多。以广州为例，2007年广州土地开发强度达21%，整体的开发强度已经超过伦敦和纽约。

    4. 土地利用管理中存在问题

    近几年来，我国政府对加强土地资源管理给予了高度重视，确定了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。我国在合理利用土地资源方面，如开垦荒地，植树造林、改土治水，保护农业用地等方面做了大量工作。取得了很大成绩。土地资源的开发利用日趋合理，但同时还存在着不少问题。主要有：

    4.1 公民法律意识不强，法律法规体系不健全

    公民土地忧患意识薄弱，对土地的紧张趋势认识不足。法制观念不强，没有形成依法用地的良好社会风尚。同时，土地法律法规不健全，相关规定过于原则化、可操作性差；而且地方土地管理部门隶属于同级地方政府，地位不超脱，依法行政障碍多难度大，执法水平不高，监管不力，导致非法占用、转让、出租、买卖土地，不按规定用途使用、超标用地、越权审批、闲置撂荒等违法现象严重。

    4.2 土地产权模糊，主体不明确

    城市土地产权不清，投有明确的财产法人代表，国家土地所有权得不到实现，造成了事实上的土地地方或部门所有制。加之现行的土地收益分配政策是大部分甚至全部归地方，小部分上缴中央，从而刺激了地方政府“多卖地、多受益”的短期行为。农村土地的集体所有权主体“虚置”，淡化了土地的公有制意识，集体所有权弱化，对土地的利用开发缺少统一的规划和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目滥用和掠夺式经营等短期行为。城中村的出现就是土地产权模糊的典型产物。

    4.3 土地使用制度尚不完善

    目前，我国城市土地使用权确立了有偿出让原则，但由于历史原因，行政划拨无偿使用土地的情况依然存在，导致城市土地使用制度“双轨”并存，引发了征而不用、多征少用、好地劣用等现象，土地利用率低下，浪费严重。农村土地实行的家庭联产承包责任制，按人口分配土地，土地经营权不能出卖，排斥了土地资源的流转、集中，土地经营规模狭小破碎，阻碍了农业机械化大生产和规模经营，阻碍了农业的专业化和商品化。

    4.4 规划和管理滞后，利用结构不合理，利用率低下

    4.4.1 城市土地利用规划和管理滞后。

    各地热衷于城市升格，县改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市、大城市向“国际化大都市”发展，大搞“圈地”运动和形象工程，盲目上大广场、大马路，功能分区不科学、布局不合理，重复建设现象突出。

    4.4.2 农业用地结构不合理，利用率下降，土地退化严重。

    农村毁林开荒、过度开发等掠夺性经营，导致土地质量下降，水土流失、土地沙漠化、盐渍化等问题严重。

    4.5 缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制

    4.5.1 城镇建设用地扩张过快，耕地大量流失。

    我国目前城市用地与人口增长率之比为2.29：1，是合理值(1.12：1)的2倍多；现有的622个城市，建成区面积共17340平方公里，人均占地133平方米，高于规定标准人均100平方米的有400多个。据典型调查，城市建成区内现有空闲土地约占17％，推算全国约为15％左右。总量约为400万亩。

    4.5.2 农村非农建设用地严重超标，居民点与乡镇企业占用大量耕地。

    全国村镇建设用地约为16万平方公里，人均用地高达192平方米，超过规定标准(120平方米)58％；同时由于大量农村劳动力迁移，“空心村”现象日渐突出。乡镇企业布局分散，争相圈占大院，使用地规模至少增加1／3，造成大量土地浪费。

    5 土地资源管理利用策略

    5.1 建立健全土地法律法规体系，把土地工作纳入法制轨道

    5.1.1 完善土地管理法制建设，使土地工作有法可依。

    建立完整的土地管理法律法规体系,实行行政、经济、法规三位一体，确立合理的土地管理体制，强化土地管理机构的法律地位，为土地工作提供完善的法律支持保障，把土地工作纳入法制轨道。

    5.1.2 加强执法机构建设，加大执法力度，强化监督管理。

    加强执法队伍建设，加快培养专业人员，通过法律确立执法权威，强化对土地的监管职能；进一步加强土地管理的执法监督工作，确保“有法必依、执法必严、违法必究”。严禁以罚代刑、以党纪政纪处分代替法律责任。

    5.2 节约集约利用土地

    坚持资源开发与节约并重、把节约放在首位的方针，改粗放利用土地为集约利用土地，将土地利用方式从外延扩展转变到内涵挖潜上来，实现土地利用效益的最大化。

    5.2.1 科学编制土地利用总体规划，实行用途管制。

    完善土地利用总体规划的编制、审批和实施管理制度，加强对土地宏观管理的整体调控作用；实行土地用途管制，完善土地微观管理的局部制约作用，促进土地利用的合理化、科学化。充分发挥规划的调控作用，突出保护耕地，保护生态环境，做到地尽其力、优地优生。

    5.2.2 实行“有保有压、从严从紧”的土地供应政策。

    从严控制城乡建设占用耕地，限制城镇、村庄用地规模的盲目扩张；采取疏堵并举的方针，加大对农村住宅用地的管理力度；加强各类开发区（园）用地管理，对不符合规划的开发区和已经批准撤销的开发区，不得批准用地；严格执行国家产业政策，不得批准新建禁止类项目，从严控制限制类项目数量、布局和用地规模。

    5.2.3 合理利用土地

    引入市场竞争机制，促进土地资源合理配置，优化用地结构，提高土地利用效益。规范农业用地，因地制宜，搞好退耕还林还牧工作，用养结合，防止耕地质量下降和水土流失。充分挖掘土地潜力，整合闲置、空闲与低效利用的土地。

    制定优惠政策，鼓励节约集约利用土地。促进土地集约经营，确保土地财政收入盈余和土地利用结构合理，以最终实现经济、社会、生态效益三者的有机统一。

    5.2.4 建立土地集约利用的评价与考评机制。

    5.3 深化土地管理制度改革

    5.3.1 坚持土地的社会主义公有制，确保国家对土地的集中管理。

    把土地管理部门的管理体制由过去隶属同级地方政府的“块块管理”变为“垂直管理”，加强对地方政府土地利用和审批的监督。变多头批地为中央统一规划、地方分级管理，高度集中建设用地的审批权，确保国家对土地的集中管理。

    5.3.2 改革土地收益分配办法，建立保护耕地的经济制约体制。

    改变原来土地收益全部或绝大部分归地方的分配机制，针对不同情况区别对待，合理分配；强化耕地占用税的征收工作，防止国有资产的流失和由此而引起的地方政府“借地生财、卖地生财”的短期行为。

    5.3.3 明确土地产权关系，减少土地浪费

    加强城市土地产权制度建设，明确土地所有权代表机构，实行财产法人代表制度，确保国家土地所有权在经济上和法律上得以实现。

    理顺农村产权关系，强化集体统一管理职能，避免土地利用的无政府状态，促进土地合理利用。有条件的地方可适度放开土地使用权流转，试行土地合理流动，适当规模经营，促进土地的集约利用和机械化、专业化程度，减少土地的撂荒闲置现象，提高土地的经济效益。

    5.4 保护土地生态环境

    因地制宜，用养结合，防止土地污染。保护农田、森林、草原、湖泊的生态平衡，防止土壤侵蚀，不断培育和提高土壤肥力，提高土地利用率，在耕地面积相对稳定中，力求在有限的土地面积上追加更多的投入，实行集约经营，为农业持续稳定高产提供物质基础。

    5.4.1 以生态学观点指导土地规划

    以生态学规律为指导，规划土地生态系统的合理利用类型及其结构，调整区域社会、经济与自然亚系统及其各组分的生态关系，从而稳定提高土地生态系统的生物生产能力，促成土地生态系统的良性循环，以求达到最佳生态效益。

    5.4.2 加强土地生态保护，做好生态恢复工作

    随着土地退化、水土流失的日益严重，研究制定切实可行的土地生态重建规划方案是必要的、迫切的。通过工程、生物、农业等综合措施，对那些利用率低、质量差、产出率不高的土地生态系统进行改良、治理、建设，防止其继续恶化，因势利导，不断向良性循环的道路转变。

    这不单纯是一个土地环境改善的问题，而且是涉及到到国家和民族经济能否发展和人类能否生存的问题。

    5.4.3 设立生态补偿制度         

    实施土地资源有偿使用政策，坚持“谁开发、谁保护，谁利用、谁补偿，谁受益、谁投资”的原则，以从事对生态环境产生不良影响的生产者、开发者为征费对象，收缴生态补偿费，用于土地生态环境的恢复和改善，促进区域土地生态系统的良性循环和土地资源的永续利用。

    5.5 推动土地管理信息化
    做好土地资源的勘查、测绘等基础工作，构筑数字土地，大力推进“科技兴地”和“金土工程”，建立健土地资源科技创新体系，实现土地资源信息化、透明化，加强土地资源信息的集成、分析研究和共享发布，进一步推进政务信息网上公开。

    5.5 加强土地国情和法制教育，提高公民法律意识，树立依法用地和可持续发展战略观念

    彻底打破旧的思想观念，树立人与自然协调发展的可持续发展观念。培养公民尤其是领导干部的土地危机意识，增强国情、国策和法制观念，提高法律意识，建立社会监督机制和自我约束的心理机制，形成依法用地的良好风气。引导人民树立正确的资源观、环境观和发展观，自觉贯彻执行“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策。

 

参考文献

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