深圳积极建立节约集约用地管理新模式
深圳中心区寸土寸金。 本报记者 许光明 摄
每平方公里工业用地产出６８３．２亿元，高新区种出了高产田。本报记者 王洪涛 摄
编者按
今天是第１８个“全国土地日”，今年“土地日”的宣传主题是“坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制”。如何做好深圳的耕地保护工作，如何进一步节约集约利用土地，如何构建新的管理机制促进科学发展观在深圳国土管理工作中的进一步落实，带着这些问题，记者日前采访了市国土资源和房产管理局有关负责人。
第一部分：坚守耕地红线
保护耕地是深圳义不容辞责任
本报记者 冯杰
“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策。党中央、国务院反复强调，“一定要守住全国耕地不少于１８亿亩这条红线。确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降”。承担上级下达的相应的耕地保护责任是深圳义不容辞的责任。
据了解，近年来，我市正确处理“建设与吃饭”的关系，在经济建设不断发展、用地不断增加的情况下，积极开展耕地保护工作。２００７年６月２５日，市政府与宝安、龙岗两区政府以及国土、规划、农林三部门分别签署耕地保护责任状。
责任状签订以来，我市认真执行国家耕地保护政策，切实落实各级责任，加大了耕地保护力度，强化了耕地保护工作，效果较为明显。按照市政府与省政府签订的《广东省２００７年度土地利用计划执行责任书》，２００７年我市土地开发整理补充耕地的任务指标为３６０公顷，我市已通过委托河源市易地开发补充耕地６０００亩（合４００公顷），目前已通过广东省国土资源厅验收，超额完成了国家下达的３６０公顷土地开发整理补充耕地任务。此外，根据经国家批准的２００７年度农用地转用方案，２００７年我市经依法批准的非农建设用地占用耕地１５７６亩，也已通过委托河源市易地开发补充的６０００亩耕地实现了占补平衡。
据介绍，我市在耕地保护工作上取得的成效得益于如下几项有效措施：
成立“耕保”领导机构，加强组织领导
２００７年，我市专门成立了“耕地、基本农田保护工作领导小组”，领导小组组长和副组长由市领导亲自出任。成员由市政府分管副秘书长、市国土房产局、市农林渔业局、市规划局、市发展改革局、市监察局、市统计局、市财政局、市审计局及六区政府等有关单位的领导组成。领导小组在市国土房产局下设办公室。市国土房产局还特别成立了规划和耕地保护处，组织开展我市耕地保护和监督、检查、考核工作，负责全市耕地占补平衡管理工作。
层层落实“耕保”责任
为落实建立完善的耕地保护目标责任制，我市专门出台了《深圳市区级政府耕地保护责任目标考核办法》，明确了各区政府落实耕地保护目标的责任，将耕地保护考核结果作为各区政府工作业绩考核的重要内容。
从２００７年开始市政府每年与各区政府和市国土房产局、市规划局、市农林渔业局等签订耕地保护责任书，将年度耕地保护目标、基本农田保护目标等指标分解落实到各区政府和有关职能部门，由市政府进行考核和奖惩。各区政府与街道办、居委会签订耕地保护责任书。市国土部门与各区国土部门签订《土地利用计划执行及耕地保护责任书》。通过层层签订责任书，从而将耕地保护的责任落实到位。
严守耕地“占补平衡”原则
维持耕地的“占用”和“补充”的平衡是“耕保”的一项基本原则。为做好“占补平衡”，我市首先严把建设用地审批关。据介绍，我市在建设项目用地预审过程中，从规划用途、用地规模、计划指标等方面严格把关，对建设占用耕地，特别是占用基本农田进行严格把关，尽量少占或不占耕地，特别是基本农田。对不符合规划，没有取得用地指标的占用耕地的建设项目，不予受理；符合用地条件的也要本着节约用地、集约用地的原则，充分利用荒地、劣地、废弃地、空闲地，从盘活存量土地上下功夫、尽量少占或不占耕地。对建设项目确需占用耕地的必须落实补充耕地措施，切实做到补充耕地数量、挂钩补充项目和资金落实，确保耕地占补平衡。
其次是加强易地开发补充耕地工作。从２００１年起到２００７年底，我市共委托河源市易地开发补充了３．８万亩耕地，基本实现了耕地占补平衡。
再次是严格落实保护政策，通过结合生态控制线的划定保护基本农田、建立严格的基本农田补划制度、建立健全基本农田保护制度、开展基本农田现场踏勘等工作，切实加强基本农田保护。
市国土资源和房产管理局有关负责人介绍说，尽管深圳的耕地保护工作取得了一定的成效，但我市的耕地保护任务依然相当艰巨，“一方面，深圳是全国唯一一个没有农村的城市；另一方面，深圳本身的土地资源十分紧张，建设用地需求十分庞大。在深圳进行耕地保护难度之大可想而知。”
据介绍，广东省政府下达给我市的２０２０年耕地保有量指标为６．４８万亩，但深圳的现状只有５．７７万亩。而且，由于众所周知的原因，我市耕地后备资源严重不足，土地开发整理难度很大。因此，“耕保”任务相当艰巨。
不过，该负责人强调，深圳市的耕地保护总目标是要积极探索和建立高度城市化地区的耕地保护的新模式，争当全国耕地保护的排头兵，“困难再大，也必须全力完成。”
据了解，根据省政府下达给深圳市的２０２０年耕地保有量指标。我市已明确了耕地保护的如下具体目标：通过易地开发补充和本地土地开发整理补充两种方式并举，确保全市耕地总量不低于国家下达的耕地保有量任务指标；严格保护３万亩基本农田，禁止建设项目占用基本农田，确保基本农田数量不减、质量不降；依法查处各类违法用地案件，土地违法案件发案率逐年下降。
第二部分：节约集约用地
全市每平方公里产出GDP3.46亿元
众所周知，深圳是一个土地资源十分稀缺的城市。近年来，随着经济社会的高速发展，我市日益面临着土地、资源、环境、人口四个“难以为继”的瓶颈制约，其中土地资源的“难以为继”尤为严重。在此背景下，深入落实科学发展观，实行最严格的土地管理，全力推进土地资源的节约集约利用已是迫在眉睫，刻不容缓。
据介绍，近年来，为破解土地资源供需矛盾日益突出的难题，我市在国土资源管理理念和政策措施等方面不断探索。如下一组数据反映了我市在节约集约用地方面取得的成效：２００７年，全市实现生产总值６７６５．４亿元，增长１４．７％，人均ＧＤＰ突破１万美元，达到１０６２８美元，全市每平方公里土地产出ＧＤＰ达３．４６亿元，当年万元ＧＤＰ消耗建设用地下降１０％。
积极建立节约集约用地管理新模式
市国土房产局有关负责人介绍说，随着深圳城市发展从“速度深圳”向“效益深圳”、从追求单纯经济增长到经济社会全面发展的转变，深圳国土管理面临着新的要求和挑战。
在此基础上，我市旗帜鲜明地提出了国土管理的“四个转变”：即彻底转变管理理念，从被动的资源保障向积极参与宏观调控转变，主动引导和促进经济社会可持续发展；彻底转变管理机制，从注重审批向国土资源的全过程动态监管转变，实现规范化、标准化和精细化管理；彻底转变资源利用模式，从外延式扩张向内涵集约发展转变，促进土地节约集约高效利用；彻底转变管理目标，实现单一的资源管理向资源和资产的复合管理转变，建立符合市场经济发展要求的国土管理新模式。２００６年，市政府出台了进一步加强土地管理“１＋７”文件，把上述“四个转变”落实在具体的土地管理决策层面。
以规划计划管理促进节约集约用地
此外，深圳在新一轮土地利用规划修编和土地利用年度计划编制工作中，始终把促进节约集约用地作为重要目标。在新一轮土地利用总体规划修编时，市国土房产管理部门专门进行了节约集约用地的专题研究，并在规划大纲中明确提出了经济特区范围内新增建设用地负增长的规划期内目标和全市范围内新增建设用地零增长的远景规划目标。
此外，我市还建立了包括土地供应计划、土地储备计划和土地整理计划在内的全方位、全覆盖的土地利用计划管理体系。
坚持市场化配置，运用经济手段促进节约集约用地
谈到提升土地资源的节约集约水平，我市积极探索的坚持以市场化方式配置土地资源，以经济手段促进土地资源的节约集约利用不可不提。
在土地出让方式上，自２００１年３月我市颁布实施《深圳市土地交易市场管理规定》以来，全市新增的经营性用地已连续７年实现１００％以招拍挂方式出让。２００５年，我市更进一步开始推行工业用地的“招拍挂”出让；２００６年，我市将工业用地招拍挂出让纳入年度土地供应计划；２００７年，我市又提出将非政府财政投资的文化、体育、卫生、教育、科研等用地纳入招拍挂出让范围，并颁布实施《深圳市工业及其他产业用地使用权出让若干规定》。
通过公开竞争，充分发挥地价的杠杆作用，提升土地资源的节约集约利用水平，深圳做出了有益的探索。
充分运用技术手段，切实保障节约集约用地
据了解，我市还十分重视技术标准和技术手段的运用，以此促进节约集约用地水平的提高。
在标准和程序上，为加强工业项目建设用地管理，促进工业用地的集约利用和优化配置，我市专门制定了工业项目建设用地的相关标准，对工业项目用地在投资强度和开发进度等标准和程序上严格控制。同时推动建立产业筛选和综合评价机制，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制供地。
在技术手段上，我市积极推动土地管理科技进步，加快建立国土资源科技创新体系。通过完善“数字深圳”的地理空间基础平台建设，实施“金土工程”等工作，以信息化推动土地管理现代化，加强对全市土地利用状况的动态监测，建立健全节约集约用地评价考核制度。
完善法规体系，依法提升节约集约用地水平
为全面提升土地资源的节约集约利用水平，近年来，我市先后出台了《关于进一步加强土地管理推进节约集约用地的意见》及配套的《深圳市土地储备管理办法》、《深圳市工业及其他产业用地使用权出让若干规定》、《深圳市闲置土地处置工作方案》、《深圳市工业项目建设用地控制标准（试行）》和《深圳市集约利用的工业用地地价计算暂行办法》等一系列政策和技术文件。
在此基础上，我市还不断加大土地执法力度，强化对土地执法行为的监督和管理，尤其强化了土地规划和计划的监督检查管理。
第三部分：构建保障和促进科学发展新机制
探索土地出让
弹性年期制度
在国土资源管理工作中，以解放思想为动力、充分发挥深圳改革、创新的传统优势，从构建新机制入手，进一步落实科学发展观，保障和促进科学发展，深圳正在积极探索之中。据介绍，我市国土管理部门将以以下几点为突破口，着力构建保障和促进科学发展的新机制。
构建国土资源管理共同责任机制
据介绍，我市目前正在开展大部门管理体制改革调研工作，作为国土资源管理的职能部门，市国土管理部门将积极建议，并配合市政府新一轮管理体制改革，全面梳理在国土资源管理特别是在促进节约集约用地工作中，各级政府与各职能部门的基本职责，努力建立市政府对国土资源管理特别是对土地规划和计划执行、节约集约用地和保护耕地负总责，各级政府、各职能部门分工明确、职责清晰、全方位、多层次、齐抓共管的国土资源管理共同责任机制。
建立健全节约集约用地考核制度
其次是结合深圳实际，加快出台我市节约集约用地评价考核管理办法，建立健全综合考虑社会效益、经济效益和生态效益的建设用地集约利用评价考核指标体系，按年度开展针对全市、各区、工业园区和企业的不同层级的集约用地评价考核工作，将考核结果定期向社会公布，作为全市和各区利用土地的重要依据。同时，将考核结果纳入对干部政绩考核的指标体系。
创新产业用地供应机制，探索弹性出让年期制度
再次是继续深化土地有偿使用制度改革，进一步扩大土地资源的市场化配置范围，继续推行国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地有偿使用。创新产业用地供应机制，根据产业生命周期确定土地出让年限，实行更具弹性的产业用地供应机制。变以地招商的传统模式为以厂房招商的模式，逐步建立适应市场经济发展规律的多种形式的产业用地供应方式。
开展土地开发利用区域合作，促进城市转型和产业升级
此外，我市还将加快深港合作的土地政策研究，加快探索跨区域土地开发利用合作模式，寻求异地空间承接产业转移，以及大型跨境交通及公共配套设施的规划建设和资源共享，进一步拓展我市土地利用空间。