姜国洲
行政体制改革是2006年北京工作的一项重要内容。党的十六大提出了政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的行政职能定位。政府如何履行社会管理和公共服务职能，目前还缺乏足够的研究，特别是对管理职能和服务职能的内涵和外延不清晰，导致社会管理和公共服务工作安排部署中针对性不强，体制改革方面思路不清晰，不能满足经济和社会发展的要求。必须以新的思路，理清这两项职能的内涵和外延，为政府有针对性地开展工作，履行好职能奠定基础，为推进行政体制改革提供指导。
一、城市政府社会管理和公共服务职能的定位
关于政府社会管理和公共服务职能的定位，从目前各地的工作部署看，主要有以下几个方面的观点：一是将社会管理和公共服务职能等同起来，将社会管理纳入公共服务的范畴；或者将公共服务纳入社会管理的范畴；二是将社会管理和城市管理等同起来，将社会管理和城市管理的内容纳入社会管理或城市管理的范畴；三是将公共服务职能与政府行政的方式等同起来，以构建服务型政府为导向，推进政府工作流程和制度的创新。在理论界，相当多的观点是从公共管理学的角度，将社会管理和公共服务理解为包括政府、企业、社会等在内的多个主体在城市管理和公共服务中共同发挥作用，保障城市有序、高效运行的过程。这些做法和观点存在的一个突出问题是对政府的社会管理和公共服务内涵的理解不清楚，不能很好地指导政府做好相关工作。按照中央的精神，总结基层改革经验，从履行好政府职能和指导改革的目的出发，应该从如下视角理解政府的这两项职能。
（一）城市政府社会管理职能的内涵和外延
首先，社会管理职能是以政府强制力为后盾的管理职能。所谓管理职能，从表面上看，是关于某种活动的计划、组织、协调、控制等过程，从而实现管理者的目的。从实质上看，则是以强制力或者权威为后盾约束被管理者，使之按照管理者的要求采取相应的行为，否则会遭到惩罚。管理的本质属性就是强制力。缺少这一点，就不是管理。城市政府的社会管理职能同样如此，是以政府所拥有的权威为后盾的，这种权威通常情况下是通过体现政府意志的法律法规和标准表现出来的，如果违背政府的意志而行为，可以明确预期将会受到来自政府的惩处。如果某种行为可以预期既使不服从政府的要求，也不会受到惩处，就不是社会管理的对象，关于这方面的政府职能也就不是管理职能。
其次，社会管理职能是针对狭义社会的管理职能。社会管理职能是与经济调节、市场监管、公共服务处于同一个层面的政府职能，不能将政府的社会管理职能理解为包括政治经济各项职能在内的广泛的社会管理职能，而应该是专指规范人们的社会活动以及社会关系的狭义的社会管理职能。必须把握好这个立足点，否则，可能导致将政府的社会管理职能无限扩大，成为一个什么都可以扔进去的筐，最终使得各种关于社会管理职能的讨论宽泛化，失去针对性、实践性，难以指导政府更好地履行社会管理职能，对政府全面履行行政职能也不利。
再次，社会管理职能的目的是从社会人的角度出发，弥补市场的不足，推进社会的公平、公正。市场机制本身可以对人与人之间的社会关系进行调节，但这种以利益为基础的调节方式难以保障人的各项权利得到社会的普遍尊重，也难以确保人的各项义务得到普遍遵守。而对于人来说，不能仅仅满足于经济的发展，而是要求全面发展，要求人的权利和义务在发展中能够得到尊重和体现。对于国家民族来说，也只有人的各方面的需求得到满足，社会结构、社会分层控制在合理的范围内，社会才能保持稳定。否则，经济也难以平稳发展。因而，需要政府履行社会管理职能作用，通过制定社会政策和法规、标准，管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，使人的社会属性得到充分的保障和维护。
第四，社会管理职能主要涉及到四个方面的内容。公共管理是政府的基础职能。对于城市政府来说，公共管理职能包括经济、社会和城市三个方面的管理职能，这几类公共管理职能的侧重点各有所不同。其中经济方面主要侧重于经济调节和市场监管，城市方面主要侧重于城市运行的秩序，社会方面主要侧重于对人的权利义务、人际关系和社会结构的管理。具体包括如下内容：其一是维护好人的基本权利和义务，比如宪法规定的劳动的权利、受教育的权利等。其二是对社会组织和社会结构的管理，比如解决贫富差距、控制人口等。其三是对社会秩序的管理，比如社会治安问题、公共安全问题等。其四是对社会思潮的管理，比如打击邪教等。
（二）城市政府公共服务职能的内涵
首先，公共服务职能是以资源投入为标志的服务职能。所谓服务职能，是服务的主体通过某种形式来满足客体的需要，使客体得到实惠或便利。服务的核心是资源的付出，不论服务主体能否获得回报，只要为客体服务，他必然投入一定的资源。服务职能和管理职能不同，管理需要以强制力为后盾进行，服务则是以资源为后盾进行。以教育为例，从社会管理职能的角度看，是指管理主体依据相关法规，督促管理对象严格按法规办事，比如办学标准、教师资质认证、学校收费项目等等；从公共服务职能的角度看，是指政府通过财政投入，建立教育基础设施，提供运行经费，为公民接受教育提供条件等等。服务职能和服务形式不同，服务职能是指政府从群众的整体利益出发履行的职能，目的是使群众能够公平、公正地享受经济社会发展的成果。服务形式则是政府履行职能的方式，目的是使群众能够便捷、舒心地享受服务。现在一些地方建立的“一站式”服务大厅，只是政府履行职能的一种形式，不应该将此理解为政府的公共服务职能。
其次，公共服务职能是从群众的整体利益出发而由政府履行的职能。在市场经济条件下，政府存在或者说政府职能的来源的一个重要前提是，群众的共同需求通过市场机制难以满足，或者说是由市场来发挥作用，需要支付的成本过高。这就要求政府从全体群众利益代表者的高度出发，投入和整合资源，为群众提供质优价廉的服务，满足好群众的需要。对于政府来说，在不同的生产力发展阶段，政府本身可以支配的资源是不同的，政府可提供公共服务的范围和水平是不同的。政府必须统筹运用好政府资源，在不断提高管理效率、降低管理成本的基础上，拿出尽可能多的资源，履行公共服务职能。
第三，公共服务职能的目标是从降低整个社会运行成本的角度出发，弥补市场经济体制的不足，提升经济发展、城市运行的效率和群众生活的质量。公共服务的出发点是从政府作为全体民众利益代表者的本质属性出发，由政府从整个城市健康发展的需要出发，提供由市场难以提供的服务，和由市场提供但群众支付成本较高的服务，其目的是使经济发展的环境更为优越，城市的经济竞争力更强；使社会发展更加均衡，所有人都能充分享受发展的成果，人的各方面权利能够得到普遍的尊重；使城市运行更加安全、高效，更加宜居。
第四，公共服务职能主要涉及到三个方面。一是社会事业公共服务，包括发展社会就业、社会保障服务，以及教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，使群众能够全面地发展。二是城市建设公共服务，包括道路、水、电、城市环境等等城市基础设施的建设。三是政务公共服务，包括发布公共信息，比如政府关于经济社会发展各方面的政务信息公开。为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，比如对社区居民委员会给予办公场所和经费支持，使其能够有条件发挥好自治组织的作用。
二、当前城市政府社会管理和公共服务职能运行体制存在的几个突出问题
目前我国城市政府社会管理和公共服务职能基本是沿袭传统计划经济体制下的做法，按行业由市区行政主管部门和部分事业单位承担。这种运行体制存在一些突出的问题。
（一）混淆了社会管理和公共服务职能属性的差异，由同一个政府职能部门承担某一个方面的社会管理职能和公共服务职能，导致职能履行的不均衡和低效率
目前我市政府社会管理和公共服务职能仍主要由市区行政主管部门和部分事业单位承担。比如关于教育的社会管理和公共服务职能，都由教委来承担；关于医疗的社会管理和公共服务职能，都由卫生局来承担。社会管理和公共服务这两项职能在职能属性、职能出发点等方面有明显的差异，由同一个部门承担，容易使得这两个方面职能在履行时出现问题：第一，在不同时期出现轻重不一的情况，特别是公共服务职能，由于涉及到更多的是资源投入，相对于管理职能来说，部门工作的重心更容易放到管理方面。近年来关于教育、卫生、文化等公共服务事业的投入导向和布局存在的问题，很大程度上与现在没有专职的部门进行战略性的研究和统筹推进工作密切相关。第二，按行业而不是按属性配置政府的管理资源和服务资源，使得这些资源难以高效地进行协调和整合，各种职能之间交叉大量存在，在管理方面突出表现为部门之间的规章制度相互冲突，在服务方面突出表现为政府公共服务资金分散使用，整个社会因为政府职能配置的不合理付出了大量的不该付出的成本，政府行政成本居高不下的局面长期得不到改变。第三，由于管理和服务职能集中在一个部门，使得对职能履行的监督力度减弱。很多情况下，职能部门发现了问题，都要由职能部门自己处理，发现问题越多，工作量就越大，时间一长，发现问题的主动性和积极性就大为降低，管理和服务的效果就不好。
（二）对社会管理职能内涵理解的不完整，使得关于社会管理职能的社会政策、法律法规、标准的建设滞后，社会管理执法薄弱
对于管理职能，最重要的是制订相应的政策法规、标准，然后严格依照政策法规、标准办事，把职能落到实处，实现社会管理的目的。由于长期以来没有明确社会管理职能的属性，依法管理意识不足，关于社会管理的政策法规建设严重滞后，执法力量过于薄弱。宪法关于保护人的权利的重要条文未能充分落实在政府社会管理的职能之中。随着社会经济的发展和城市化进程的不断加快，政府在社会管理职能方面的缺位越来越明显的表现出来。近年来引起社会广泛关注的医疗秩序混乱、教育不均衡发展、拖欠民工工资、征地侵犯农民利益等等现象，都与政府在社会管理方面的职能履行不到位有很大的关系。
（三）在政府提供的公共服务方面，过于注重政府的投入，未重视调动社会力量参与到公共服务中，使得公共服务事业发展缓慢，难以满足群众生活质量快速提高的需要。而且，服务成本居高不下，使用效率低下
在市场经济条件下，政府职能的出发点是弥补市场的不足，能够由市场调节的，政府最好不要干预。能够由社会组织进行的，政府同样不要干预。但由于对公共服务内涵的认识不足，以及对公共服务实现形式的改革缓慢，大量的应该由市场进行的活动仍然由政府部门和事业单位承担，公共服务资源浪费严重。而且，政府本身提供的公共服务，除少数行业外，绝大多数还未能引入竞争机制，效率低下的现象未能改善。
（四）履行政府管理和服务职能的决策层、执行层、监督层，没有建立合理的分离制约又高效协调的机制，使得政府职能的履行缺位、越位、错位的状况得不到改善
在现行体制中，对于履行部门职责的决策层和执行层没有合理分离。从社会管理职能看，决策层应着力建设社会管理的政策、标准、法规，执行层则应该着力监督执行好这些政策、标准、法规。但目前由于决策层和执行层未能合理分离，整个职能部门都忙于一些琐事，决策层力量不足，不能适应市场改革中的新情况及时做出相关决策，执行层也因为缺少政策法规依据，执行过程中出现困难。从公共服务职能看，同样是决策与执行合一，政府提供的相当一部分公共服务通常是由附属于职能部门的事业单位来完成的，使得政府投入的公共服务资源在使用过程中，不能有效地利用市场机制来提高使用效率，服务水平也难于满足群众的需要。而且，由于决策层和执行层集中于同一个部门，监督力度也不够。
（五）在履行政府职能的层级设计上，没有利用好现代信息技术推进政府组织结构的创新，行政层级设置过多，行政成本居高不下
政府行政体制的层级取决于决策层和执行层之间信息传递的失真和扭曲状况。运用现代信息技术能够很好地解决信息传递可能存在的问题，保证信息传递的实时、完整。但目前的政府行政层级，仍然沿袭建国以来的格局，没有适应社会经济快速发展变化的形势和以因特网为标志的信息技术而进行变革。行政层级的设置，不是为了解决信息传递可能出现的问题，而是沿袭传统的做法，并按照这种做法配置政府职能，使得职能与机构的关系倒置，不是职能决定机构，而是机构决定职能，以致完整的政府行政职能在市、区、街等行政层级之间人为地进行分割，加之还要按照职能划分和行政层级来配置相应的资源，使得政府的行政体制构架极其复杂。这也是目前条块之间职责不清、权财不一的问题长期难以解决的根源。
三、推进社会管理和公共服务职能体制改革的总体思路
当前社会管理和公共服务体制不能适应经济社会发展的需要。必须解放思想，大胆创新，探索建设既能够实现好政府的职能，又能够实现行政成本最小化的体制框架。
（一）更新观念，全面把握、准确理解社会管理和公共服务职能，并以此为基础推动行政管理体制创新
第一，要把握好管理职能和服务职能的区别。认为管理就是服务，服务就是管理的说法，本质上是偷换概念的文字表述方式，即对某个对象的管理是对另一个对象的服务，对某项需求提供服务是为了减少将来的管理，将管理和服务等同的观念不利于政府履行职能，不利于指导政府行政体制改革。管理是以强制力为后盾的政府行为，服务是以资源的投入和整合为标志的政府行为，在履行政府职能时，必须弄清楚这两个概念。从整个政府行政管理的角度看，政府职能可以分为公共管理和公共服务两类，其中经济调节、市场监管、社会管理可纳入公共管理的范围。对于城市政府来说，为了维护城市的正常运行，还必须履行保障城市稳定、有序运行的城市管理职能。政府行政体制的构建必须以实现这两类不同的职能和行政成本的最小化为前提。
第二，中央提出的政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是一个整体，这几项职能之间是平行的概念，不能从广义的角度来理解政府的社会管理和公共服务职能。
第三，构建服务型政府，是我们提高政府履行社会管理和公共服务职能的需要，但服务型政府通常是指政府的行政方式，不能等同政府能够履行好所应承担的管理和服务职能，不能解决好政府职能在体制构架上存在的缺位、越位和错位等问题。在工作中不能满足于建设服务型政府，而忽视行政体制在实现政府职能方面存在的不足和问题，影响对政府行政体制的改革。
（二）按管理和服务职能属性的不同，设置不同的机构履行好相应的职能
改革现行的将社会管理职能和公共服务职能按行业集中在单一职能部门的作法，按职能属性的不同，理清现有职能部门的社会管理和公共服务职能，分设专门机构来承担这两类性质不同的职能。
这样做有几大好处：第一，社会管理职能部门可以按照社会管理的属性，切实做好社会管理的政策法规标准制订和执行工作，有利于快速改变当前社会管理职能多方面缺位的现象。第二，公共服务部门可以立足于广大群众的需要，按照所有人都公平、均衡地享受发展成果的标准，为群众提供优质的基础公共服务。第三，可以更好地监督政府公共服务的水平和质量。由于分属不同的部门，公共服务部门负责投入和布局，而社会管理部门可以监督保障公共服务运行的质量，两者之间密切配合，从体制上保证了政府职能的完整履行。从全市城市管理体制改革的高度看，社会管理职能还可以与经济调节、市场监督等公共管理职能统一起来，按行业设置管理机构，履行好政府的管理职能。这些对于理顺政府职能，优化政府机构设置，精简公务员数量，降低行政成本，都有重要意义。
（三）对于社会管理职能，由于涉及到决策和执行两个层面，可考虑建立不同的机构承担决策和执行职能
实现管理职能涉及到两个层面，一个是决策层，主要职能是承担管理的各项政策、法规、标准建设，为推进依法管理提供依据。另一个是执行层，主要职能是依法落实好各项政策法规标准，对违规行为及时依法进行惩处。这两个层面既要有所分工，又要密切配合，做到管理决策符合实际，利于执行，执行过程中出现的新情况又能够及时反映到决策层。在当前首都人口达到1500多万，经济快速发展和城市化快速推进的情况下，可考虑构建单独的公共管理决策机构和执行机构，决策机构承担全市统一的社会管理的各项政策法规标准，尽快改变社会管理法规不健全、不完善的局面，并建立政策法规修订的动态机制，使各项政策法规能够适应经济社会快速发展的形势。执行机构则运用现代信息技术，统筹收集违反政府公共管理法规标准的信息，并指挥调遣政府各方面的管理资源及时执法，保证各种违反社会管理政策法规标准的行为能够得到及时惩处。这方面我市东城区构建的数字化城市管理体系，取得了明显的成果，可以加以借鉴，构建市级公共管理指挥中心，承担起公共管理的执行职责。
（四）对于公共服务职能，由于更多的是资源投入和资源整合问题，建议设立市级公共服务职能部门，以保障全市群众能够公平、均衡地占有公共资源，享受发展的成果
实现政府的公共服务职能，前提是将目前分散在各个政府部门和事业单位的公共服务职能分离出来，成立单独的公共服务部门，直接对市政府负责，按照城市发展规划的要求，统筹全面履行政府的公共服务职能。目前我市海淀区成立了公共服务委员会，对推进政府职能转变，更好地履行政府的公共服务职能，进行了有益的探索。应该对此进行认真总结，在市级层面尽快建立专职公共服务的职能部门，先期可考虑将目前群众反映强烈的教育、卫生等基础性公共服务职能，纳入到市级公共服务部门，在全市统筹建设，并逐步扩展到城市建设、公共信息发布等多个行业和多个领域，使公共服务部门全面负责全市公共服务的投入、布局以及整合社会资源的方式方法，使全市群众都能公平、均衡地享受政府的公共服务资源，享受首都改革开放和现代化建设的成果。在公共服务职能的实施层面，应该积极利用市场机制，调动社会力量参与到公共服务项目的实施之中，以提高政府资金的使用效率和公共服务的水平。
（五）要充分利用现代信息技术，组织社会管理和公共服务，重塑政府行政层级，提升行政效率，降低行政成本
现代信息技术为信息的实时、完整传递提供了条件。积极利用现代信息技术再造政府行政体制构架和管理流程，可以提高政府履行管理和服务职能的效率，大幅度降低行政成本。对于管理职能的履行，随着依法治市理念的普及，严格依法管理将成为政府的行为准则。可以运用现代信息技术构建统一的公共管理指挥监督中心，统一接收全市各个方面反映的政府管理问题，统筹调派各个行业、各个方面的管理资源，履行好管理职能。并及时向决策部门提供政策法规标准执行过程中的反馈情况。对于服务职能的履行，同样应该积极利用现代信息技术，建立统筹政府服务资源的决策中心，使政府提供的各种公共服务资源，在决策过程中就能够按照系统工程的原理，创造更多的社会效益。总体上看，以现代信息技术为基础的新的政府行政管理框架中，政府的管理和服务职能可以进行更为有效的整合，城市管理层级可以进一步减少。
作者单位：市委研究室城市处