伴随着人类社会的发展进步，各种重大灾害和突发事件不断发生，风险因素呈现增长趋势，如“9•11”事件、非典、禽流感以及印度洋海啸等。世界各国除了遭受地震、洪水、台风、火灾、疫情和社会犯罪等传统灾害外，新的灾害事故种类也在不断增多，特别是技术性事故、化学品泄漏、恐怖主义事件的威胁日益突出，给经济社会发展及人民生命财产安全带来严重危害，也给政府执政能力带来严峻挑战与考验，各国政府已经将应急管理作为公共管理工作的重中之重。为深入贯彻落实《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》和全国应急管理工作会议精神，第二届中国政府电子政务论坛于2005年8月在北京举行，其主题为突发公共事件应急管理信息系统建设与应用，重点研讨当前我国突发公共事件应急管理的体制、机制、资源整合、网络平台和功能评估等问题。可见，基于电子政务视角的政府应急管理机制研究，既是政府应急管理研究的一个新视角，又是政府应急管理机制研究的一个新拓展。本文从宏观层面阐述课题的研究构想，以求教于方家。

一、研究述评

1．国内外文献的调研

课题组就应急管理、应急预警、应急响应、应急善后、应急保障等主题进行了文献检索，检索时间为2006年10月12日，检索范围为ProQuest Digital Dissertation（简称PQDD，博硕士论文数据库）、EBSCO系列数据库中的Academic Search Premier (学术期刊数据库)、ProQuest检索平台数据库中的Academic Research Library（学术研究期刊数据库）、中国学术期刊全文数据库（CJFD）、中国优秀博硕士学位论文全文数据库（CDMD）、中国重要会议论文全文数据库（CPCD）、中国重要报纸全文数据库（CNCD）等7个文献数据库。所得结果如表1所示：

 

表1  重要文献数据库中相关主题研究文献的分布状况

2．进一步研究的空间

从上述检索结果并结合其内容来看，学界对应急管理进行了一定的研究，大都比较注重案例分析和实证分析，研究角度具有多样性。比如有的从公共管理角度，有的从政治学角度，有的从社会学角度，有的从地理学角度，有的从工程学角度，还有的从教育学角度，等等。学者们对应急管理问题的研究，取得了比较丰硕的研究成果，但研究的空间还需要进一步拓展，概括起来，主要表现在以下几个方面：

第一，加大政府应急管理问题研究的力度。从研究成果的数量可以看出，存在“一多一少”现象，即目前我国学界对应急管理问题的研究比较多，但对政府应急管理问题的研究还比较少，对政府应急管理问题的研究还没有形成研究一个热潮，还处于起步阶段。这种现象与政府应急管理在各种应急管理中的主体地位是不相称的，因为在众多应急管理类型中，政府应急管理是最主要的一种，政府应急管理的主体地位决定了政府应急管理研究的重要性。因此，课题组选择政府应急管理机制为主题，希望通过加强政府应急管理机制的研究，为我国政府应急管理实践提供可行性借鉴，丰富政府应急管理的理论基础。

第二，加强电子政务在政府应急管理中的应用研究。尽管有部分学者已经提出“应急电子政务”的概念，并开始关注应急电子政务的功能及建设等问题。但是，不可否认的是，学界对于电子政务和政府应急管理机制的研究，“各自为政”的现象还比较普遍。一方面，学界对电子政务的研究主要集中于日常管理领域，而关注政府应急管理领域的比较少；另一方面，学界对政府应急管理机制的研究，涉及到“电子政务在应急管理中的应用”这一主题的研究还比较少，对于电子政务为什么要在应急管理中应用、如何应用、应用后有什么效果等问题的研究不多。概括起来说，基于电子政务视角研究政府应急管理问题还处于一个起步阶段。基于此，课题组的选题正是为了弥补这一研究的不足，从电子政务视角出发，实现电子政务与政府应急管理有机结合，致力于构建一套能适合电子政务发展要求的政府应急管理机制。

第三，拓展政府应急管理机制研究的领域。学者们尽管对电子政务在政府应急管理中的应用进行了一定程度的探究，但从涉及“电子政务在应急管理中应用”这一主题的文献内容看，其研究存在“重技术、轻管理”的现象，片面注重对各种应急系统的研究，过分强调现代信息技术的作用，而忽视电子政务的管理功能。电子政务环境下的政府应急管理，不仅仅是应急系统的开发，也不能简单理解为信息技术在应急管理中的应用，而需要各种技术力量与非技术力量的整合、各级管理机构的协调配合，需要形成一系列快速、精确、高效而规范的应急管理机制，只有这样才能切实提高政府应急管理的能力和水平。因此，课题组的研究，将不仅研究电子政务技术在政府应急管理机制中的应用，将更关注电子政务在政府应急管理活动中的管理功能，拓宽政府应急管理研究的领域。

二、研究目的与意义

本课题研究的目的是为了在电子政务与政府应急管理之间寻求一个切入点，通过探讨电子政务环境下的政府应急管理机制构建，为电子政务建设提供新的发展思路，为政府应急管理实践提供可资借鉴的理论框架。具体来说，本课题具有以下理论价值与实践意义：

1．有助于现代管理科学理论的深化和发展

基于电子政务视角，对政府应急管理机制进行研究，就是要促进电子政务与政府应急管理有机结合，尽可能地避免突发事件发生，最大限度地减少突发事件造成的损失，切实提高政府应急管理能力和水平。因此，在研究过程中，通过综合运用公共管理理论、危机管理理论等基本理论，对电子政务环境下的政府应急管理机制进行深入研究，所提出的理论模型及其框架体系具有重要的理论价值，有助于现代管理科学理论的深化和发展。

2．有利于提高政府应急管理能力和水平

加强政府应急管理，维护社会安全与稳定，是政府应有的职能之一。政府治理能力的表现，不仅体现在社会生活的正常情况下，更体现在社会出现灾难和危机之际。

温家宝总理指出：“加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是全面履行行政职能，进一步提高行政能力的重要方面。在社会主义市场经济条件下，社会管理和公共服务是政府的重要职能。特别是贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会，更需要把应急管理作为政府十分重要的任务。应急管理是社会管理和公共服务的重要内容。”^[2]

研究电子政务环境下的政府应急管理机制，探讨电子政务在政府应急管理中的应用，探索符合电子政务发展要求的政府应急管理方法及运行模式，可以为我国政府应急管理实践提供理论依据和方法支持，从而有利于提高政府应急管理能力和水平。

3．可以为我国电子政务的建设和发展提供有益的借鉴

信息产业部副部长苟仲文先生指出：“目前，国内各城市的应急处理政务系统尚处于建设时期，已建成的系统应用水平也处于起步阶段。各政府部门的应急系统缺乏横向的社会联动。今后应通过推进电子政务，利用信息技术，重点建设和建立快捷的信息沟通渠道，提升政府对突发事件和重大公共事件的反应和处理能力。”^[3]

客观地说，政府应急管理建设为中国电子政务发展提供了一个极好的机会，这个契机有助于冲破一些长期困扰电子政务建设的难题，从而推动电子政务可持续发展。在这方面，利用政府应急管理体系的建设，实现政府之间、政府与社会之间的信息和资源的互通、共享，具有重要的价值和意义。因此，应当把政府应急管理体系的建设当成电子政务进一步发展的重要机会，实现以电子政务支撑政府应急管理建设，以政府应急管理建设带动电子政务突破禁区、难点的建设格局。^[4]

电子政务建设是一项复杂的系统工程，其建设不仅要考虑日常的管理和服务，也要考虑非常规状态下的应急管理和服务，二者缺一不可。通过研究电子政务为什么要在政府应急管理中应用以及如何在政府应急管理中应用，所取得的研究成果也可以为我国的电子政务建设提供有益的参考和借鉴，有助于完善电子政务的应急管理和服务功能，促进电子政务可持续发展。

4．是构建和谐社会的客观需要

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。坚持安全第一、预防为主、综合治理，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。”^[5]

课题组认为，和谐社会应是能够及时发现不和谐因素并及时予以协调的社会，只有建立健全政府应急管理机制，防范和减少各种突发公共事件的发生，及时有效地应对各种突发事件，才能保障人民群众的生命财产安全，维护社会稳定，为落实科学发展观、构建和谐社会提供良好的公共安全保障和环境。

三、研究内容与重点

1．研究内容

概括起来，本课题的研究内容包括以下几个方面：

第一，对我国政府应急管理机制建设的基本现状进行实地调研，分析其存在的问题及成因。对美、英、日等国的政府应急管理机制进行文献调研，归纳总结这些国家在政府应急管理机制建设中的基本经验及其对我国政府应急管理机制建设的启示。

第二，分析建立健全政府应急管理机制的必要性与可行性。在分析传统应急管理存在问题及其成因的基础上，分析电子政务在政府应急管理中的基本功能，电子政务环境下政府应急管理的发展变化及其规律，提出建立适应电子政务发展要求的政府应急管理机制的必要性与可行性；

第三，构建电子政务环境下政府应急管理机制的理论模型。剖析电子政务环境下政府应急管理机制要素构成，根据各构成要素的相互关系、相互作用，试图建立起一系列的作用关系模型，并从机制的组织、机制的运行、机制的保障三个维度具体展开研究。

第四，探索电子政务环境下政府应急管理的战略规划。在对应急管理现状分析的基础之上，结合国外政府应急管理的先进经验，根据我国的现实情况，探索电子政务环境下我国政府应急管理的战略规划。

2．研究重点

电子政务环境下政府应急管理是一项复杂的管理工作，需要对不同的突发事件进行分类和分级，需要对各种技术力量与非技术力量进行有机整合，需要根据内外环境的变化而采取不同的应对策略。课题组的研究重点将主要集中于三个方面：即电子政务环境下政府应急管理机制的理论模型、电子政务环境下政府应急管理机制的理论框架、电子政务环境下政府应急管理的战略规划。

四、研究思路与方法

1．研究思路

本课题的基本研究思路是：基于行政管理理论以及危机管理理论等基本原理，从电子政务与政府应急管理的关系入手，在对我国政府应急管理现状进行调查分析的基础上，提出构建政府应急管理机制的必要性与可行性，通过构建理论模型，分析其相互作用，最后通过深入分析政府应急管理机制的理论架构，提出电子政务环境下政府应急管理的战略规划。

2．研究方法

在研究过程中，课题组将综合采用如下几种研究方法：

第一，文献研究法。全面收集国内外有关政府应急管理的研究文献，不断跟踪学术研究前沿，了解最新动态，在把握相关研究进展的基础之上，提出需要进一步拓展的研究空间。

第二，调查研究法。本课题的研究具有很强的现实性，在研究过程中十分注重开展深入社会的调研，将通过实地调研、深度访谈、个案分析等方式，了解政府应急管理的现状及发展动态。

第三，权变管理方法。权变管理就是依托环境因素和管理思想及管理技术因素之间的变数关系来研究的一种管理方式。权变管理认为并不存在一种适用于各种情况的普遍的管理原则和方法，管理只能依据各种具体的情况行事。管理人员的任务就是研究组织外部的经营环境和内部的各种因素，弄清这些因素之间的关系及其发展趋势，从而决定采用哪些适宜的管理模式和方法。在政府应急管理中要根据政府所处的环境和内部条件的发展变化随机应变，通过运用权变管理方法，识别不同类型、不同级别的突发事件及成因，针对性地采取灵活的管理方式，有效应对各种突发事件。

第四，系统方法。系统方法，就是从系统观点出发，着眼于整体与部分、整体与环境的相关联系和相互作用综合地考察对象，求得整体的最佳功能的科学方法。在本课题的研究中，不仅要运用系统方法对政府应急管理的现状进行总体把握，还要基于突发事件的生命周期，构建电子政务环境下政府应急管理机制的理论模型，并对其构成要素进行整体、系统研究。

第五，比较分析法。运用比较研究方法，可以对相同事物的不同方面或同一性质事物的不同种类进行比较，通过比较找出它们的共同点或差异点，从而达到深入认识事物本质的目的。在本课题的研究过程中，比较方法的运用主要体现在两个方面：一是政府应急管理在两种不同环境下发展的纵向比较；二是国内外政府应急管理机制的横向比较。基于上述两方面的比较，分析国外政府应急管理机制的成功经验及我国政府应急管理机制的主要问题，把握电子政务环境下政府应急管理的发展变化规律，为电子政务环境下政府应急管理机制的构建提供理论依据和实践基础。