贺军
《中华人民共和国政府信息公开条例》2007年1月17日国务院常务会议通过，并于4月5日公布，2008年5月1日起施行。条例对政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容作出了具体规定。这标志着全国性的政府信息公开立法由专家建议进入到实质性实施阶段。现行文件是政府机构正在执行、发挥现行作用的文件。作为政府信息公开的一种重要形式，《中华人民共和国政府信息公开条例》为现行文件服务提供了政策依据和法律保障，同时也对现行文件服务提出了更高和更规范的要求。
尽管现行文件服务比国内政府信息公开立法先行，现行文件服务是政府信息公开的有益尝试，但《政府信息公开条例》正式实施后，现行文件服务将接受条例的规范和制约。现行文件的公开范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容不能与政府信息公开条例相冲突。为此，我国目前现行文件服务中出现的服务主体要求不明确、现行文件来源不稳定、现行文件收集内容不齐全、现行文件服务方式不健全等状况亟需改变。根据政府信息公开的要求，有必要对现行文件服务进行重新定位，以更好地保障公民的知情权，有效解决政府与公民信息不对称的问题，并让公民有机会监督文件执行机关的执行情况。
一、 现行文件的服务主体要求定位
现行文件的服务主体就是对公众提供现行文件服务的部门或机构。现行文件服务主体选择学者们做过很多理论探讨：档案馆、文件中心、机关档案室、图书馆、政府行政服务中心等等，且都做了充分的理论分析。经过多年的发展实践，档案馆目前已成为我国现行文件服务的主阵地。《政府信息公开条例》第16条明确规定：各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。这也从法律上确立了档案机构承担现行文件服务的主体地位。就目前来看，档案馆充当现行文件服务主体客观上仍有较强优势：（1）档案作为政府信息的组成部分，档案馆本身就是政府信息公开的一个重要场所所，档案馆同时提供现行文件与档案两种形式的服务，相得益彰；（2）档案馆作为现行文件的最终归宿，不用考虑其将来的处置问题；（3）档案馆的权威性、稳定性等与上述其他机构相比有较强优势；（4）档案馆充当现行文件服务主体，国家不用增设新的机构和增加新的职位，符合精减机构的原则。主观上是与档案馆主动要求拓展和延伸其职能分不开的，档案馆希望利用业务优势（档案馆与各职能部门已经建立了密切的联系，业务相对熟悉），扩大其服务范围，况且现行文件与档案的移交本质上只是时间的错位。公众对现行文件有需求，政府对现行文件开放有设想，档案馆对现行文件有主动承担服务的愿望和要求，也有政府信息服务的基础和条件。在不增加国家财力、物力的情况下档案馆拓展了政府信息服务的职能，无疑很有意义。
然而，条例的实施将对现行文件的服务主体提出更高的要求。作为一个政府信息公开的一个重要场所，重在为公众提供优质高效的现行文件服务，服务主体在服务主体将一切都以公众服务为中心。根据政府信息公开的要求，档案馆现有状况开展现行文件服务，离目标的实现还有一定差距，其服务效果将面临以下条件的制约：（1）档案馆惯用的服务方式和手段将影响公众对现行文件的利用热情。事实上政府信息公开是一种开放式的、全面的、手段多样的信息服务。档案馆经过多年的发展，在档案信息服务上取得了一定的成绩，但目前仍没有摆脱档案馆对档案“重藏轻用”的事实，档案馆对档案利用者的详细审查和繁琐的利用流程仍会让现行文件利用者心有余悸。（2）档案馆工作人员现有的业务能力和业务水平，对现行文件的收集、整理和利用不可能完全脱离档案管理的痕迹；也不可能给公众就现行文件的相关内容作出满意的解释和答疑。(3)档案工作人员的服务意识在短期内很难有质的飞跃，影响公众对政府信息获取效果。（4）档案馆的现行文件服务场所也容易让公众望而怯步。因为“局馆合一”的办公需要，档案馆一般设立在政府或党委的办公大楼；还有因档案安全的需要，档案馆一部分设立在远离市中心的场所。这就从心里上给公众制造一定障碍，影响公众对现行文件的获取。（5）现行文件的网络化建设是由档案馆完成还是文件形成主体完成？目前也尚无定论，也没有很好衔接，这样容易使现行文件服务主体和现行文件形成主体互相推诿或重复建设，影响公民对现行文件的网络获取。要真正实现政府信息公开的目的，对档案馆来说，任重而道远：在现行文件服务、观念、服务手段和服务方式上，需要大的变革和调整，才能让现行文件服务真正贯彻落实。
二、现行文件的服务客体要求定位
现行文件的服务客体就是对公众提供的现行文件。作为政府信息主动公开的一种重要形式，现行文件内容涉及社会领域的各个方面，与公众联系密切，同时也是公众了解和监督政府的重要渠道。为了达到政府信息公开服务的目的，满足社会各方面的需要，现行文件服务客体必须符合以下要求：（1）数量齐全。现行文件服务要防止一般信息供给高度重复和高度缺失的局面。凡是正在发生作用，符合政府信息主动公开的的文件，服务主体基本都要收集齐全。如正在生效的政策、法律法规文件（俗称“黑头”文件）和行政机关制定并公布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的正式文件（俗称红头文件）服务主体都应该收集齐全。还有《政府信息公开条例》规定各级政府重点公开的其他信息。（2）注意时效。现行文件服务部门应该把政府部门发布的法规性文件、政策性文件以及一些约束性文件及时向公民提供服务。《政府信息公开条例》第18条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。”事实上这是对将来形成的政府信息提出的要求；对已经形成并仍发挥现行作用的文件未做具体规定。根据现行文件形成时间的差异性及执行时效的特殊性，收集时间应有个界定。如可以政府信息公开条例实施时间为分水岭，时间点之前形成的，且仍存放在文件的形成部门或机关档案室的现行文件，各文件形成机构统一收集齐全后，在规定的时间范围内统一移交给相应现行文件服务机构；对于已移交给档案馆且仍发挥现行作用的档案，也应划入现行文件范围，并由档案馆负责收集；时间点之后形成的现行文件，只要不是涉密文件或不宜公开的文件，可以根据《政府信息公开条例》的要求实施，文件形成或者变更之日起20个工作日内予以公开向公众提供服务。这样既能保证现行文件内容的齐全完整，同时也保证现行文件内容的及时更新。（3）注意更新。一些失去现行作用的文件或失效的文件服务机构应及时撤除，整理归档，并作为档案提供利用服务。
三、现行文件的来源定位
《政府信息公开条例》形成前，因没有法规的制约，现行文件服务机构没有稳定的信息源，且信息内容和质量都得不到保障，很难满足社会各界的利用需求，影响公众的利用效果。《政府信息公开条例》明确规定：行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。条例实施后，因有国家法规对政府机构加以约束，现行文件的收集将会更加有效，解决了信息来源不稳定的难题。然而，现行文件服务作为政府信息公开服务的一种主要方式和途径，其服务目的是公众利用而不是文件收藏，所以现行文件的来源与档案的来源还是略有区别。档案形成者既包括发文机关，也包括收文机关。档案馆接收档案的要求是保证全宗的不可分散性，且是相互有密切联系的统一整体。对于现行文件的来源定位，笔者认为文件形成机关即为来源主体。原因如下：（1）可以对文件的源头进行控制，防止现行文件的重复收集。不管现行文件的执行主体有多少，但文件的形成单位基本只有一个，这样从源头上对文件进行了多头控制。（2）现行文件的形成机构对文件形成的过程等比较清楚，是否涉密或公开，政策把握比较精准。文件形成对文件保密与否进行了审查和把关，解决了文件服务机构对现行文件审查的难题。（3）能让公众有机会第一时间获取政府信息，有效监督执行机构执行文件。未实行现行文件服务之前，一些执行机构采取多种方式，阻隔公众对国家政策或法律法规的了解，公众因此也无法对其进行有效监督，政策和法律法规从而不能有效地贯彻落实。对于政府机构形成的普法性文件，如果能做到形成即移交给现行文件服务机构，公众可以在第一时间获得政府的相关信息，这样可以使公众更好地监督现行文件的落实。
当然，一些国家的政策性文件或法规性文件，一般都公布在相关出版物上，如出版成册的政策汇编或党报党刊上，或独立出版相应的法律条文文本。对于地方各级现行文件服务机构，除了接收同级各类现行文件外，需要主动去收集国家政策、法律、法规等文件资料。
四、 现行文件服务方式定位
在以往信息渠道不通畅的情况下，有些地方执行部门不仅不公开政府信息，甚至对信息进行封锁，公众因此无法对相关执行机构进行有效监督，对执行层执行不力的状况不能制约。通过开展现行文件服务能有效解决上述问题。然而，政府信息公开条例的实施将对现行文件服务提出更高的要求。作为一个对公众提供政府信息服务的专门机构，现行文件服务机构应该符合政府信息公开的要求，提供一种开放、全面、简单、方便、高效的信息服务。通过现行文件服务，公众一方面有机会解读各种国家大政、方针、政策，及时了解“国家大事”，这既保障了其的知情权，又能提高其参与国家事务的能力和水平。另一方面与红头文件“亲密”接触，公众既可以提高自己的政策水平，也可监督文件执行者的执行情况，同时也能约束自己对社会发展不利的行为。
服务人员应加强服务意识的培养，把自己从管理者到服务者的彻底转变。因为提供信息服务的积极性、主动性和高度的热情要有很强的服务意识才能实现，因此服务意识必须作为工作人员的基本素质要求加以重视。在服务方式上，作为政府信息主动公开的一种形式，在现行文件服务场所的所有文件，都应该无条件向公众全方位开放；并取消公众的身份限制和繁杂的利用程序。
现行文件来源广，内容分散，各行政机关提供的信息目录分散且不能与文件内容同步提供，不能满足公众快速查询的要求，如果要提高现行文件的服务效果，服务机构应对现行文件加以分类整理后开展服务。现行文件整理前服务机构应与公众进行沟通和交流，采取调查、公众的意见反馈方式征求公众的意见，切不能主观臆断。对现行文件进行分类整理时，可以采用多种主题服务：如按现行文件级别划分，可以分为国家文件和地方文件；按现行文件的类型划分为政策类文件、法律法规文件和其他部门文件；按公众的利用需要划分为相应主题，如国家事务、城市建设、政治、生育、户籍、教育、就业、医疗、社保、房产等等。另外可根据现行文件的利用重点进行更为细致的分类整理。根据北京市昌平区档案馆等有关单位统计，在现行文件阅览室查阅利用现行文件的重点主要集中在四个方面：（1）政府在城市建设、危房改造、群众在占地、搬迁方面的政策和有关规定；（2）政府在外地人口进京方面的政策规定；（3）引进外资方面相应的优惠政策规定；（4）和老百姓切身利益相关的其他方面政策规定等。虽然这种统计结果不一定具有普遍性，但可以为现行文件的分类提供参考与借鉴，从而有针对性地为公众服务。
行政机关虽然将主动公开的政府信息要通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。随着网络化在中国的普及，在统一的政府门户网站上提供现行文件服务也将成为提供的主要形式，现行文件服务中心可能会退出历史舞台。然而，就我国现状来看，由相应机构在固定场所集中统一各行政机构的现行文件，为公众提供现行文件服务，不仅是可行的，而且是必要的。随着《政府信息公开条例》的正式实施，提供高效的、形式规范的、内容齐全的、信息获取快捷方便的现行文件服务既是政府信息公开的要求，也是公众的期待。
作者系中国人民大学信息资源管理学院博士。