南开大学“公共服务型政府的构建”课题组

　　当前，各级政府正在积极探索加快公共服务体系的建设，学术界的讨论也很热烈。比如，在服务型政府建设中，政府与社会应该是一种怎样的关系？从中央到基层各级政府，在提供公共服务方面应当各自有哪些职责？如何在时间和空间上对这一建设做良好的布局？各级地方政府应当如何选择建设服务型政府的切入点和着力点？在建设服务型政府的背景下，应当如何更加深入地分析政府的作用和确定公务员的规模？研究这些问题，进而深入把握规律，对于进一步明确构建服务型政府时代背景、发展方向和建设规律，对于把这一建设与其他方面的改革有机结合起来，避免走弯路，具有重要意义。

　　1　服务型政府建设是

　　政府职能转变的新阶段

　　我国在世纪之交提出建设公共服务型政府，很大程度上是与政府职能的转变密切相关。改革开放和社会主义市场经济的深入发展，有力地推动了经济领域和社会生活领域的迅速转变，这些转变势必也会对政府职能提出新的要求。十七大明确提出“建设服务型政府”是行政管理体制改革的重要目标。这说明，当前把公共服务作为政府重要或基本的职能，在理论界和政界都达成了一定的共识。

　　我国进入改革开放阶段以后，国家的社会职能理应得到的重视。但是，上世纪70年代末到90年代初，经济建设任务极其紧迫，没有腾出脑子来系统研究国家和政府理论。而且，从80年代后期开始，一股过于倾向和迷信市场经济、效率因素的思想意识非常时兴，这也妨碍了我们对政府功能与职责的深入思考。其实，经历这样一个过程，出现某些问题，难以避免，这也并非坏事。经济建设成就所打下的物质基础，出现问题所引发的思考，都是认识的“阶梯”。其实，邓小平很早就分析过这个趋势，指出到21世纪初，当我们实现了小康时，就该调整政策了。 这种政策调整，或者说政府职责重心的重新定位，体现了公平与效率的辩证关系，二者缺一不可，又互为条件。

　　“非典”的爆发、环境问题和弱势群体的显性化等一系列问题的出现，全球化的压力，促使中国在21世纪初，特别是在2003年和2004年，以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，开始集中地考虑建设服务型政府的课题。和谐社会、科学发展观等的提出，都与这个探讨有关。对于政府公共服务职责的重视和提倡，就是这种变化的集中表现。现代政府的工作重心越来越倾向于转移到社会管理和公共服务上来。如果把我国改革开放以来政府职能的转变看作是一个不断进化的过程，那么强调建设服务型政府，就是这一过程的新阶段。它体现着我们对于国家本质、政府职能、政治体制改革、社会管理和公共服务等一系列理论和现实问题认识的深化。

　　我们一直强调，中国政府是为人民服务的政府，现在又强调要建设服务型政府。如何理解这两个说法的关系呢？首先，要肯定，中国政府的性质没有变化，但新阶段中国政府存在的经济、政治与文化条件变化了，政府的主要职能需要相应变化了。“为人民服务的政府”与“服务型政府”是两个角度的问题。经过较长时间的建设，人民政府（性质）与服务型政府（职能）在21世纪的结合，将使中国的人民政府在总体上逐步成为一个以公共服务为主要职能的政府，也即服务型政府。这将使中国的政府发展跨入新的历史阶段。

　　2　服务型政府建设是

　　一个“多元主体”、“双向互动”的过程

　　

　　目前，在有些人看来，服务型政府建设似乎只是政府的事，至少是从政府的角度考虑较多。在服务型政府建设问题上，人们把关注的重点放在政府身上，认为提供公共服务是政府的义务，在理论上也对政府应当履行的相关职能着力较多。就政府方面而言，包办代替和包揽一切的习惯依然存在，对发挥第三部门等方面的作用考虑不够。从公众和企业事业的角度看，则存在着一定的依赖心理，主动参与不够。

　　在目前的条件下，产生上述想法或保持旧有的习惯，都是可以理解的。政府“单边行动”现象的形成具有深厚的历史背景，在特定历史条件下，它具有一定的积极作用。比如，在市场和民间社会较为弱小的情况下，政府能够履行基本的社会功能，提供某些基本的公共服务。但是，面向未来，继续以“单边行动”的方式建设服务型政府，既不合时宜，也力不从心了。首先，服务型政府意味着要在为公众服务的同时，通过体制改革和制度建设，创造公众、企业、第三部门和政府相互服务的格局。其次，服务是有成本的，再加上“搭便车”、低效率、寻租等问题，当政府服务的项目数量和对单个项目的投入超过某个边界时，“单边服务”反而成为社会负担。再次，从在服务型政府建设方面做得较早的国家的经验来看，这一建设过程无不是政府与社会“双向互动”的过程。这无疑有利于扩大服务覆盖面、提高服务效率、降低服务成本和实现各服务主体的相互制约。

　　基于以上分析，有必要强调，服务型政府建设中政府与社会都需要转变观念，真正认识到这一过程是一个政府与社会“多元主体”、“双向互动”的过程。概括地说，这一互动的基本含义是：一方面，政府主动作为。政府应切实提高认识，改善服务态度；提高管理能力，转变工作导向；加大和平衡对公共领域的财政投入；努力培育第三部门等。另一方面，社会全面参与。企业、第三部门、公众等社会力量应认识到：提高政府服务水准，税收必然增加，公众自费项目和劳务付出也会增加；人们应更加热心社区服务和邻里互助，关心困难群体和养成良好的生活习惯。

　　公共服务的供给要充分发挥政府、市场、社会各自的优势，逐步形成公共服务供给多元主体合作机制。从改革前的政府与社会、市场“不分”到改革初期强调“分开”，再到目前探讨“整合”，是改革实践和思想认识不断深化的过程。

　　在多元主体合作机制中，政府是主体、主导，主要是以“重要的参与者”、议程设定者和促成公共问题解决方案的中间人的身份发挥作用 。社会组织、企业事业单位和居民等也要积极参与，要承担相应的社会义务。

　　——构建公共服务体系的过程，也是社会组织走向成熟的过程。我国这方面的基本政策取向应当是“以数量为基础，以质量为保障”。我国社会组织的数量连年增长，但占人口比例仍然较低。有些民间组织没有取得法律身份却在事实上发挥作用，少数社会组织在服务中也出现了一些问题，都说明了群众的实际需要和它们存在着质量差距。为此，对具备较强公共服务能力的社会组织，要引导其向正规化、专业化方向发展；对营利色彩较强的社会组织，要加强监管力度。要重点支持农村专业合作组织的发展。

　　——事业单位的主体职能是公共服务。事业单位改革总体滞后，对经济社会发展和行政体制改革都是一种牵制。建议这一改革在两个维度上推进：一是抓紧落实分类改革，二是深化机制改革，对内切实取消行政级别，对外通过政府规制等途径，建立信息公开和社会参与制度，构建起较为可靠的责任控制机制。

　　——国有企业要在坚持企业发展和改革的前提下本着承担“社会责任”的精神和“反哺人民”的理念，积极参与提供公共服务。特别是拥有强大实力的企业理应有更多担当。即使是私营企业，也应尽力为文化、环保、慈善等事业领域做一定贡献。

　　总之，各方在共同建设服务型政府的过程中，都应主动发挥积极作用，但各方在这个过程中的作用还是有差别的。当前的情况是政府一方独大，其他各方参与过少。因此，当前应加快培育社会性服务主体。目前已有的第三部门多是由政府培育，甚至是由政府机构转变而来。它们构成了政府职能转变的社会基础，也是部分政府职能社会化的基本载体。此外，还要鼓励企业履行社会责任。可以将部分社区管理职能委托给资信状况良好的企业，由它们按市场机制运作。对公益性、公众性、福利性的事务，在政府指导与支持下，由社区内各单位和居民依靠自身力量和社区资源，进行自我管理。

　　3　服务型政府建设有赖于

　　公共服务提供方式的多样化

　　

　　建设服务型政府，不仅要强调公共服务提供主体的多元化，而且有赖于公共服务提供方式的多样化。公共服务提供主体的多元化必然要求公共服务提供方式多样化。创新公共服务方式，促成公共服务提供方式的多样化，包括将市场竞争机制和各种灵活手段，引入公共服务领域，可以提高供给效率和供给水平，满足社会多方面需求。在认真研究和综合平衡公共服务具体需求、政府公共服务能力、市场发育程度和社会自服务能力四大因素的基础上，可以考虑从以下几个方面探索对公共服务方式的创新和多样化问题。

　　——创新公共服务实施方式。在这方面合同承包是一种重要方式，主要内容是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，然后对外招标，实质是用财政拨款购买公共产品、工程和劳务。少数缺乏运营能力的公共文化机构，可以采取由政府提出运营目标，给予相应补贴的方式，把项目整体外包或提高项目负责人的经营管理。

　　——创新公共服务融资方式。在条件成熟的领域，引导社会资金进入教育、医疗、环保、交通等领域，以增加公共服务资金投入总量。私营部门当然有投资收益权，但政府也要以适当方式保留一定程度的控制权。最近宁波杭州湾跨海大桥建设中产生的在政府主导下，“中国民间资本首次参与国家重特大型基础项目建设”的经验值得重视 。

　　——创新公共服务分配方式。通过分类服务、级差收费、“高收低补”、增加税收、分流消费，增加中低收入者接受公共服务的机会。在发达国家也普遍采取发放凭单，即政府向有资格消费某种服务的人发放有价证券的方式分配公共服务资源。凭单主要用于发放食品、支付学费和医疗费等。发放凭单有利于保护和方便弱势群体，还可以经由消费者的市场选择引发公共服务生产者之间的竞争。

　　——创新社会自服务方式。“自服务”也即“志愿供给”。诸如垃圾分类制度、慈善救助、单位公共设施向社会开放等的有效运行，都需要通过深度挖掘社会自服务能力来实现，这在一定程度上可以缓解服务供给不足的压力。

　　——基于我国实际，坚持市场经济体系与公共服务体系的相互平衡，积极推进“单位制”改革，协助企事业单位把服务性职能逐步转移给地方政府，同时引导企事业单位向社会开放某些公益性、服务性机构。

　　需要特别注意的是，把市场竞争机制进入公共服务，特别是合同承包和社会资金进入等方式，是一个比较容易出现腐败现象的领域，也会涉及公共安全问题，需要超前设计相应的制约措施。

　　4　合理确认各级政府的职责是

　　有效提供公共服务的体制保证

　　

　　在提供公共服务的问题上，地方政府无疑承担着大量具体的工作，而地方政府是分层级的。服务型政府建设中，不同层级的政府抓的“事”应有所不同，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。但是，现在的一个突出问题是，我国政府在纵向间的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，也即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这一模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”； 上面决策，下面执行；成绩是上面的，失误是下面的。这种模式不利于地方政府有效提供公共服务。

　　在建设服务型政府的初期阶段，中央政府和中间层级政府的积极性和推动作用是不可否认的：有利于积聚力量，推动基层政府积极参与服务型政府建设；有利于积累初步经验，探索服务型政府建设的道路；有利于引起社会的普遍关注，引导各级政府、社会公众、企业、第三部门等各方力量共同建设服务型政府。但是，随着服务型政府建设的逐步深入，仅有中央政府和中间层级政府的推动显然不够，必须充分调动起基层政府建设服务型政府的积极性和内在动力。这是因为：首先，服务型政府管理和服务的对象绝不仅仅是企业和投资者等能给政府带来“效益”和“政绩”的“顾客”，而主要是社会公众，因此地方政府，特别是基层政府，在服务型政府建设的落实中首当其冲。其次，以纵向政府间履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务四大职能的权重来看，越到上级政府，宏观调控和市场监管的职能权重越大；越到下级政府，社会管理和公共服务的职能权重越大。再次，从较好地规范了政府间纵向关系的大国的经验来看，无不是基层政府负责直接涉及社会公众切身利益的具体事务。例如，20世纪80年代以来，发达国家进行政府间纵向关系分权改革的一个重要原则是“公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供” 。

　　正确的做法是，以服务型政府建设为契机，理顺、确认各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向政府间的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。一般说来，中央和省级政府主要履行宏观管理职责和制定重要政策，也在外交外事、社会保障、司法事务等方面履行一定的公共服务职责，地区或城市政府处在地方政府的中层，起承上启下作用，职责主要是统筹和协调，比如基础教育、环境保护、公共安全等事务；县、区、乡、镇的基础性和微观性决定了其政府的执行性和直接面向基层的实务性，主要履行具体社会管理和公共服务职责，诸如水电暖供应、环境卫生、地方道路建设与维修、养老幼教、兴办集市商场、休闲娱乐之类等适宜由基层政府做的工作。上级政府直接组织到基层“查卫生”是完全不必要的了。总之，各个层次的政府都应当直接提供公共服务，直接面对人民群众，但是各个层次的政府不应当提供相同的服务，因此，通过法制手段，在取得真正共识的前提下，合理地配置和确认各级政府的职责，是有效提供公共服务的体制保证。

　　5   服务型政府建设是一个循序渐进，

　　分阶段推进的历史过程

　　

　　现在，在部分学者和官员中普遍存在急于求成的情绪。例如，部分学者对服务型政府建设的研究，似乎是建立在中国目前的政治、经济、文化、法制条件已经完全有能力建设这一模式的假设前提之上的 。而在部分官员那里，构建服务型政府则似乎不过是一个不证自明的政治口号，有个三五年的时间就足够了 。

　　人们对于迅速改革我国政府服务的现状、加速建设服务型政府的迫切心情是可以理解的。这也是加快服务型政府建设步伐的重要动力之一。但是，有必要强调，服务型政府建设不是一项具体工作，而是中国政府发展方向的重大调整，是一个历史过程，可能需要几十年的时间。

　　服务型政府建设也是有前提、有条件的。这主要可概括为：一个平台——即现代化建设达到一定水平；四个支柱——市场的发育程度，社会力量（如第三部门等）的成长，法治国家建设提上日程，社会各方面的理解和支持；一个基本保障——高层政府对服务型政府建设问题的思想理论准备和地方政府一定的管理水平。在这些方面，我们现在已有了一定积累，但还不够。此外，还有地区差距问题。因此，服务型政府建设不可能一步到位，需要逐步推进。如果硬要“一步到位”的话，也只能是建设一个“服务大厅”。对于某些地方政府提出的三五年实现服务型政府的计划，既要进行审慎的鼓励，又要给予善意的提醒，特别指出其对服务型政府的性质和特点理解不足。例如，日本的生活垃圾分类制度也只是到2000年才成为全国范围的统一要求。在德国，也是经过多年探索之后，才逐步形成参与的机会机制、参与的激励机制、参与的责任机制等促进公众社会参与的机制 。

　　服务型政府是一个循序渐进的过程，是我国发展所处的特殊时代背景所决定的。一般说来，我们目前是处在“现代化”阶段，但全球化进程又把我们同时拉入了“后现代化”阶段，我们面临的是“双重历史任务”。政府在其发展的“现代化”阶段的主要目标是强化管理；而在“后现代”阶段的目标是建设服务型政府。所以，中国现在提出建设服务型政府是正确的，但这是一个长远的建设目标，是对一个模式的选择，是需要时间来完成的。我们还需要继续通过“管理补课”来提高政府的管理水平，逐步实现加强管理与提升服务的统一，要允许分步骤、有差别地推动有关建设工作。

　　——有必要在服务型政府建设的初期，先提出一个阶段性的目标。目前，可以考虑先强调建设“规制—服务型”政府。这是一种以加强服务为政府工作的中心和政府改革、发展的基本目标，强调以完善和加强规制为主要措施的政府管理，同时也不排斥必要的政府统治和管理行为的行政创新的目标范式。 在服务型政府建设中，不能简单强调“从以统治为中心向以管理为中心的转变”、“从以管理为中心向以服务为中心的转变”。因为它们不是对立和替代关系，不能轻言转变 。强调服务，不是放松管理，也不是抽象地强调管理，而是要以完善规制作为主要措施来强化政府管理，切实提高规制质量与管理的有效性。

　　——有必要注意东、中、西部地区各自的特殊性。在经济发展相对落后的地区，以“项目导向”的方式提供某些公共服务，可以作为地方政府在一段时间内的过渡性选择。这是指在现有体制的框架之内，为了面对社会发展和社会生活中的新情况或紧迫性问题，可在政府统筹下，调配各方面的人力、物力和财力，以项目建设的方式，在某些专项领域实施公共服务。在中国，地方政府每段时间集中以“项目”形式做一些“实事”有一定的合理性。

　　6

　　建立公共财政体制

　　对构建公共服务体系具有关键意义

　　

　　财政体制作为经济和政治体制的结合部，对改革具有全局性意义，对公共服务体系的构建具有关键性意义。建设服务型政府，首当其冲就是要有一个稳定、可持续的公共财政制度作为支撑。从大包干到分税制，从单式预算到复式预算，从功能预算到部门预算，预算管理改革取得了很大成绩，巩固了中央政府的财政汲取能力，为公共财政体制的构建和运营奠定了坚实的基础。但是，迄今的财政预算体制改革主要被定位为经济体制改革的一部分，对其在政治体制改革和服务型政府建设中的意义认识不足；对以人大预算监督为核心的预算外部控制、约束机制的建设不够充分；财政汲取机制的健全成效显著，预算支出管理革新相对缓慢；此外，不规范的“预算外财政”和“制度外财政”现象依然存在。这些问题在一定时期可能难以避免，但是，不论如何，构建科学、公正、透明的公共财政体制就显得愈加迫切了。在某种意义上说，拼（公共）服务，实际上就是拼财政，既包括“蛋糕”是否足够大，也包括切分得是否合理。

　　第一，加大财政投入力度，努力使公共服务支出成为财政支出的主体。要在做大财政收入“蛋糕”的基础上，有保有压、有促有控，使公共服务支出成为财政支出的主体，逐步减少直至放弃对一般性竞争性领域的直接投入。增加的支出，可重点支持基础教育、综合服务设施、文化设施、信息化建设等领域，尤其需要在农村环境卫生、公路、饮水和小水电等直接改善生活条件的基础设施方面加大投入。经过努力，使多数省份的社保达到中等收入国家的平均水平，使全国的教育投入占GDP比重在达到4％之后逐步达到比世界平均水平略高一点是可以做到的。

　　第二，改革和完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。“十五”期间，中央财政收入占全国财政收入的比重已超过50%。为解决具有均衡作用的一般性转移支付规模偏小的问题，中央已从2002年实行所得税收入分享改革，2005年一般性转移支付规模已达1120亿。但是，这仍难以扭转区域间财力差距扩大和农村基本公共服务水平落后的态势。为了较快地迈向基本公共服务均等化的目标，重中之重是农村，是“农村三件事”，也即教育经费保障机制、新型合作医疗制度和最低救济制度。建议逐步取消税收返还，通过立法将其列入一般性转移支付，建立起“一般转移支付与专项转移支付相结合”的模式，有些经费可直接拨付到县；尽快完成省以下分税制改革工作，理顺省以下财税管理体制；加大对地方社保的支持力度，逐步扩大统筹范围；妥善解决失地农民和一亿多农民工的基本保障问题；有条件的地区应积极探索建立农村低保制度。

　　第三，严格控制行政经费增长，降低行政成本，努力将新增财政收入主要用于公共服务领域。在财政连年超收的情况下，有必要也有可能在控制一般性支出的基础上，以控制行政费过快增长为突破口，统筹平衡财政支出投向，把新增收入主要用于公共服务领域。这实际上是弥补历史欠账。1978—2005年，年行政管理费由49亿增长到4835亿，快于经济增长速度。是否可以考虑建立行政管理经费控制机制，在一两个年份内以零增长为控制目标。要加强对用车、基建、修缮、采购等环节的监管；抓紧研究、实行适应新的社会运行机制的职务消费制度。要采取适当办法，严格区分政府机构、事业单位掌握的事业发展经费与其行政经费之间的使用界限。

　　要在短时间内消灭或大幅度缩小地区差距、城乡差距、贫富差距等社会差距，是不现实的。要讲究调整社会关系的艺术，妥善平衡基本公共服务项目均等化理念与短时间还不得不保留某些差别性因素的关系。比如，大城市政府和公众对外来务工经商者的关照，就是一种风度。

　　通过建立公共财政体制，特别是通过包括转移支付等在内的立法措施和行政手段，使城乡之间、区域之间的公共服务水平差距明显小于它们之间的经济发展水平差距；使各阶层之间所能享受到的公共服务的差距明显小于他们之间的收入水平差距，虽有难度，但完全可为。从一些国家所走过的道路看，这两条已经有人做到了，基本可以证明是一种规律性的东西。

　　建设服务型政府必将对中国的政治发展直接产生积极的影响。建设比较成熟的社会主义市场经济体系与建设比较完善的政府公共服务体系，是两个相互要求，互为条件，应当在总体上平行推进的关乎中国全面现代化历史进程的宏大事业。建设这样两个体系都属于改革的范畴，但这两者本身，一个侧重于发展，一个侧重于稳定。指出两大建设之间的这种平行关系，也就从根本上指出了服务型政府建设的意义。

　　(课题组成员：朱光磊、郭道久、贾义猛、孙涛、薛立强、杨国鹏、张彬、张志红)