[关键词]电子政务 信息资源共享 政务信息化

    一、问题的提出

    1984年9月，邓小平同志在为《经济参考报》题词中作出“开发信息资源，服务四化建设”的重要批示，从此，在我国不断掀起了加强信息资源建设的浪潮。在邓小平同志的率先垂范下，党中央、国务院先后对信息工作作出了许多重要指示和部署。江泽民同志说：“四个现代化，哪一化也离不开信息化。”并指出：“信息引导”是政府的一个重要职能。①1995年，中共中央、国务院《关于加速科学技术进步的决定》指出：“加强科技图书、资料和数据库的建设，要有计划地建立全国科技信息资源传输的设施，建设连接全国科研机构、高等学校的科教信息网络，实现科技信息共享和交流的现代化。”2002年2月27日，朱镕基同志在国家科教领导小组举办的科技知识讲座上的讲话中指出：“随着信息技术在世界范围内的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，电子政务的发展正在成为当代信息化的最重要的领域之一。”2002年3月，在国务院信息化领导小组工作办公室召开的第一次信息化领导小组会议上，“信息化从政府信息化开始”成为五点决议之一。

    再从国际上看，因特网进入商用以后，网络经济已成为世界新的经济增长点。它使得现在比过去所获得的信息更准确、更及时，信息已经成为推进国民经济与社会发展的基础性资源和战略性生产要素。正因为信息的存在，从而导致知识的扩张和不确定因素的减少。为了迎接信息社会的挑战，不少国家和地区的政府，积极发展国家信息基础设施，致力于政府信息化，利用信息技术改革政府，构建电子政府。从1999年开始，联合国经济社会理事会连续两年把通过信息化改革发展中国家的政府组织、重组公共管理、最终实现信息资源的共享作为其工作的重点。德国于2000年9月18日发起了“联邦在线 2005”，旨在保证社会各界更简便、快速与便利地使用联邦政府提供的公共服务。日本于2001年初制定了“电子日本战略”，首要目的就是全面推进行政信息电子化。

    总的来说，世界主要信息技术大国，电子政务的发展十分迅速，政府管理和信息服务已经初步实现了电子化，国民经济信息化的水平大大提高。比如，美国于1998年通过《文书工作消失法》，要求美国政府在5年内实现无纸办公，联邦政府所有工作和服务将以信息网络为基础。英国于2000年5月通过《电子通讯法案》，为电子政务的实施扫除障碍。而我国的电子政务才刚刚起步，数据库的数量不多，联机的电子信息服务还处于初级阶段，政府可公开向公众提供的信息资源还很不充分，政府信息化水平与主要信息技术国家的差距很大，根据互联网实验室发布的《电子政务研究报告》表明，我国电子政务在线服务率仅为26％，政务信息化建设成熟度排名靠前的依次为：美国、台湾、澳大利亚、加拿大、英国、爱尔兰、以色列、新加坡、德国、新本、新西兰等，中国处于中等靠后水平。

    由此可见，建设电子政府，实行电子政务信息资源的共建与共享，是进入信息社会发展的必然要求，是我国发展战略中的一项重大举措，也是我国加入WTO与国际接轨的需要。在一定意义上说，加强电子政务信息资源的共建与共享，是我国政府信息化建设的“核心”。如何加强我国电子政务信息资源的共建与共享，已经成为当今理论界和实践部门普遍关注的新课题。比如，全国哲学社会科学规划办《国家社会科学基金项目2003年度课题指南》中就将此课题列入其中，2002年12月6日，《人民日报》第七版整版对此相关问题做了较全面的报道。

   此外，电子政务信息资源的共建与共享，是一个复杂的社会工程，是跨越档案学、图书馆学、情报学、行政学、法学、经济学、计算机科学等学科的一个重要项目。加强相关学科之间的相互移植与融会贯通，发挥其协同优势，才能有利于电子政务与信息资源建设的系统性整合，这也是档案学、图书馆学、情报学等学科走出困境获得新发展的一个重要契机。

   二、研究思路

   电子政务(Electronic—Government或简称 e—government)，国内外提法较多，如电子政府、虚拟政府、数字政府、政务工作信息化等，与政府信息化建设密切相关，主要指各级政府部门运用现代信息技术和网络技术等进行办公，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，为社会公众和自身提供一体化的高效、优质、廉洁、符合国际水准的管理和服务。就我国目前情况来说，建设电子政务，推行政府信息化，旨在实现电子政务信息资源的共建与共享，从而促进改革政府组织、重组公共管理，以信息化促经济化。比如，湖南省浏阳市409家烟花企业与国际互联网联网，运用国际最新技术在全球首家开发无烟冷光高科技烟花和创世界吉尼斯记录的瀑布烟花，使2001年的销售额达21亿元，成为全球最大的烟花基地。②这实质上就得力于浏阳市政府网站发挥“中国烟花之乡”的信息资源优势。

    我国电子政务信息资源的共建与共享，作为一个复杂的社会工程，涉及社会的方方面面，必须加以仔细的全面的考虑。在理论上要进行多学科的研究，在实践上要进行多视点的思考。研究思路主要有以下几个方面：

   1.电子政务信息资源共建与共享的制约因素。电子政务资源的共建与共享，一方面要受到电子政务的运行模式、电子政务环境、电子政务的基础设施、电子政务标准等制约；另一方面还受到电子政务信息资源的分类、信息资源质与量的保障、信息安全与法制环境、信息资源管理系统等影响。

   2.电子政务信息资源共建与共享的目标模式。分析电子政务信息资源共建与共享模式的目标取向，主要包括：政府职能社会比、效益化，管理行为民主化、法制化、服务手段自动化、网络化，政务信息公开化、集约化，信息用户大众化、远程化。

  3.电子政务信息资源共建与共享的基本形式。研究构建基于计算机网络环境的电子化、数字化、网络化的政府信息系统，包括：电子文档的一体化建设，图书、情报、档案的计算机一体化建设，政府公共信息网建设。这三种形式是三个不同层次的管理系统，其规模由小到大，逐渐展开。其中，电子文档的一体化是政府信息化建设的基础，主要从办公自动化的角度而言，将办公业务与电子文档管理结合起来，旨在简化审批手续，提高办公效率。图书、情报、档案的计算机一体化是政府信息化建设的延伸，主要从文献形式而言，由政府机关办公业务环境向外延伸至与此相关的各类信息环境。政府公共信息网是政府信息化建设的最终目的所在，即全面实现政府公共信息的共享，使全体公民可以平等地行使其知情权。政府公共信息网涉及内容广泛，包括信息交互网、社会服务网、国际经贸电子数据交换网、社会保障网、金卡与商业增值网等。

   4.电子政务信息资源共建与共享的绩效评估。探讨电子政务信息资源共建与共享绩效的评估原则，包括分工协作原则、及时性原则、开放性原则、效益原则等；探讨电子政务信息资源共建与共享绩效的评估标准，包括技术层次、规范层次的内部标准与外部标准，注意技术操作与规范管理在标准上的衔接。

   5.电子政务信息资源共建与共享的保障体系。这主要包括电子政务信息资源存储与压缩、索引与检索、用户界面与技术挑战等技术保障，版权和知识产权在电子政务中的运用等法制保障，电子政务信息资源共建与共享所需要的人才保障，以及促进政务信息化良性发展的运营模式问题等。

　  三、几点启示

　 1.电子政务信息资源的共建与共享，是一项在电子环境下政府创造、收集、分析、利用、传播和发送信息的系统工程，它不仅要求利用先进的信息技术来替代手工劳动，更为重要的是通过政府管理手段的革新，不断对政府职能、组织结构、决策方式、管理行为、运行模式、工作流程等进行相应的改革和调整，促进政府管理方式的变革，从根本上提高政府管理的水平。比如，传统的政府组织结构呈正金字塔形，在电子政务环境下，这种组织结构型式的最大缺陷是使政府机关内部和外部的信息采集、处理和传递呈现分散、重复、僵化、低效、难以共享的特征。有学者主张对这种政府组织结构型式进行调整，逐渐使正金字塔结构趋于扁平化：减少管理层次，调整分工体系，发展各部门活动的并联化。③显然，这是符合客观实际的一种思考。

   2.电子政务信息资源的共建与共享，应纳入国家统一规划和管理：政府是社会信息资源的最大拥有者和应用者，据统计，我国80％以上的有用信息都由政府掌握．但由于缺乏统一的法律规定和规划管理，这些信息往往被封锁在政府机关，民间很难得到利用。政府信息化工作的目标之一，就是实现跨系统和跨地区的信息沟通，从而打破“条”和“块”的盲区，使政府系统能够掌握更全面和更充分的信息。这就要依赖对各个政府部门的统一协调。比如，政务信息上网首先需要协调各个政府部门之间的信息关系，打破那种各自为政的“信息弧岛”局面，由国家有关领导机关统一规划政务信息上网门类和范围；其次需要建立统一的信息平台，对各种政务信息实施一体化管理。又如，我国各级政府部门掌握了 3000多个政府信息数据库，但由于缺乏统一协调，这些库分别属于不同的政府部门所有，不少数据库因其拥有单位缺乏开发利用条件而成为“死库”。④

   3.与文件打交道是我国政府部门的主要工作之一，政府机关浩繁庞杂的文件、计划、报告、通知、统计、信件、电子文、备忘录等，从拟稿、定稿到批复、办理、存档等环节无一不是通过大量公务员层层的手工操作完成。而实行电子文档的一体化管理，实行网上办公，省去了大量复杂的人工劳动。按照档案学理论，在电子政务系统中存在的各种信息成分共同构成电子文件系列。因此，电子文档的一体化则是政务信息化建设的一个重要内容。

   传统政务活动中产生的纸质文件，一般采取实物形式归档，纸质文档的管理主要采取“后控制”思想，进行事后处理。而电子政务活动中必然产生大量的电子文件与电子档案，电子文档的一体化建设已不是“后控制”思想能指导得了的。国外学者以加拿大特里·库克等人为代表倡导“前端控制”思想，主张“提前干预”。美国、意大利、澳大利亚等国家的一些学者(如戴维·比尔曼、露西娅娜·杜兰蒂等)对此作了相关研究。但是，这些思想和研究成果仍然是初期性、启发性的，很多问题并没有得到解决，比如电子文档的法律地位、原始凭证作用的认定，电子文档的信息安全，电子文档的规范化管理等。显然，电子文档的一体化仍是政务信息化建设的一个难点所在。

   4.政务信息资源是一个非常广泛的概念，囊括了图书、情报、档案、资料等内容。无论是以往政务活动中还是电子政务活动中形成的信息资源，都有一个如何电子化、数字化的问题。图书、情报、档案等资源的计算机一体化管理，实质上是政府部门对这些资源的有机整合，并通过网络公开，实现对社会的管理、服务职能。目前图书馆界、情报界、档案界在文献资源建设方面已经取得了一些前期成果，比如正在建设中的教育部“中国高等教育文献保障系统”(简称CALIS)、文化部“中国图书馆信息网络” (简称CLINET)以及“中国科学院文献保障系统”等，正在拟建的中国数字图书馆、中国数字档案馆以及档案馆网络布局等工程。但是，这些项目与电子政务环境下图书、情报、档案的一体化建设还存在一定的差距。可见，电子政务环境下各种信息资源数据库的分工建设与融合集成是当务之急。

   5.政府公共信息网建设要立足于电子化政府工作的创新，适应加入WTO后的新形势和新要求。这就要求政府信息公开，提高国家政治生活的透明度。政府管理的透明度和公开性，是衡量政府管理水平高低、管理作风好坏的重要标志，也是电子化政府工作方式的直接体现。目前来说，以下几个方面的建设是重要的：将政府、企业、社会组织和公民联结在一起，使整个社会彼此分享信息；发展和建设政府机关内部的局域网应用环境；发展单一窗口、一站到底的政府信息服务。以此推动和发展电子公文、电子邮寄、电子采购、电子法规、电子税务、电子人事、电子工商、电子保健、电子公共事业服务等。在此，有必要指出的是，在强调电子政务信息资源共建与共享的同时，既要科学界定政府信息公开与保密的关系，不能因为政务信息公开而影响国家的安全和根本利益；又要提高信息的安全防范意识，因为目前网上“黑客”作乱、电子政务信息“作假”等现象相当严重。据有关材料显示，我国2001年有超过 63％的用户遭遇过计算机被入侵情况。⑤

   6.我国电子政务信息资源的共建与共享，并非是简单的引入和应用现代信息技术问题，不仅要加强对硬件设备的投入，而且要加强信息录入、信息更新、信息深加工的专项技术研究，开发利用信息资源进行再加工产生增值效益的手段。同时，对人的管理提升到一个新的高度，更加注重提高人的积极性、主动性和创造性，要不断完善和加强人对信息的创造、收集、分析、利用、传播和沟通、交流的能力。

   [作者简介]何振，男，1969年生，现为湘潭大学管理学院副教授、中国人民大学档案学院在读博士生，已出版著作4部，公开发表论文40余篇。

   注释：

   ①丁琪、张晓林：《市场经济与政府信息引导》，《四川大学学报》》1993(3)。

   ②黎石秋：《政府信息化与信息资源开发利用》，《中国资源综合利用》2002(6)。

   ③汪玉凯、赵国俊：《电子政务基础》，北京中软电子出版社2002年版，第123页。

   ④马费成、李钢、查先进：《信息资源管理》，武汉大学出版社1997年版，第287页。

   ⑤中国互联网络信息中心：《中国互联网发展统计报告》，《中国经济信息》2003(3)。