在人民不信任政府的氛围下，美国政府创新奖设立，22年来，创新的模式是政府、市场和公民社会的合作关系，目标是建立低成本、优质、专业化、电子政府。网络的出现不仅降低政府运行成本，还可以改善政府决策质量，提高透明度。成功的创新以是否提高了公民的福利为标准。
文/杨雪冬

美国政府如何创新

政治创新是否是政府创新的组成部分，是中国与美国政府创新的根本差别

2008年，被视为美国政府创新“晴雨表”的美国政府创新奖，走过了22年岁月。3月底，该奖的组织者---哈佛大学肯尼迪政府学院安思民主治理与创新研究所，在波士顿举行 “创新前沿”大型国际会议。

上个世纪末期以来，“政府创新”这个概念开始进入各国政府的官方文件中，成为政府改革的代名词。美国政府创新的经验也由于美国的实力地位广受世界其他国家的重视。尽管美国政府层次多，富有多样性，但是透过美国政府创新奖，我们依然能够把握其过去20多年所面临的问题、挑战以及应对之策。

为什么人民不相信政府

在美国，对于政府的不信任有着深刻的社会文化基础和悠久的传统，而政府运行过程中出现的各种问题，又加剧了这种不信任。

上世纪80年代，正是里根—撒切尔主义盛行之时。为了走出长期的经济滞胀，美国政府开始大幅度削减福利和政府规模，力图用市场机制来恢复经济繁荣和社会发展。政府的作用受到了来自左派与右派的激烈批评。

在左派看来，政府削减福利，是在放弃其社会责任；在右派看来，政府过多干预，破坏了市场的正常运行。“缺乏治理能力”和“政府治理过度”成了两大罪状，整个社会弥漫着对政府的强烈不信任。

正是在这种氛围下，1986年，在福特基金会的支持下，肯尼迪政府学院创立了“美国政府创新奖”，力图通过发现、宣传、推广不同政府层级上出现的创新，恢复公众对政府的信心和信任。

曾经担任过该项目负责人的阿兰·阿舒勒教授，在创新奖创立第一个10年时，曾撰文谈道，该奖的创立除了要发现和鼓励创新外，还有其他两个重要目的：一是要通过发现公共管理中的优秀创新来彰显政治家与公务员身上具有的诚实、效率、负责等美德；二是要打破新闻媒体以及社会上对美国政府的偏见。

在他看来，美国媒体对于政府的报道只关注丑闻、失败、低效以及人际关系等“坏新闻”，社会科学家以及政策研究者也只重视政府的缺陷和不足。经过媒体和学者塑造出来的消极的政府官员形象被传达给社会公众，既降低了他们对政府的信任，也阻碍了许多优秀人才进入公共服务领域。

20年后，肯尼迪政府学院的现任院长，曾经是克林顿政府时期社会福利改革设计者的大卫·艾尔伍德教授，在纪念美国政府创新奖创立20周年的会议上骄傲地说，尽管我们没有从根本上改变美国的社会成见，但是我们让更多的社会公众认识到了政府创新的意义以及政府存在的理由。

从地方政府创新到联邦政府创新

美国公众对政府的信任程度从基层到联邦政府依次递减，这是美国的政治文化传统。在美国政府创新奖创立之初，为了保证其能得到政府的积极响应，创建者将其定位为“美国州与地方政府创新奖”，只评选和宣传推广50个州政府以及众多地方政府进行的创新。

美国政府创新奖每年都举行评选。评选分五个环节，采用四个标准，包括：创新性、重要性、有效性和可推广性。借助哈佛大学在美国社会中的影响力、美国社会对民间评奖活动的信任（典型代表是奥斯卡奖）以及评选标准和程序的客观性，美国政府创新奖很快就获得了全国性的声誉。

1992年，克林顿当选美国总统后，把“再造政府”作为其一揽子改革中的重要内容，开始从学界延揽人才，帮助其制订各项改革计划。哈佛大学作为民主党的大本营，自然成了克林顿政府的重要智库。

美国政府创新奖也开始受到联邦政府的关注。1995年，这个奖项在运行了9年后，正式更名为“美国政府创新奖”，将联邦政府部门的创新也纳入奖励和推广的范围。

现在几乎每年都有联邦政府部门的创新获奖。最新的获奖项目是2006年的美国渔业及野生动物服务中心的“基层保护项目”和美国退伍军人事务委员会的“健康信息技术”项目。前者通过社区合作在全国范围奖励自发的野生动物保护行为。后者则为全国退伍军人建立电子医疗档案，提高了医务效率、降低了医疗成本并改进了医疗方案。

“美国政府创新奖”日益炙手可热，仅2006年就有1000多个项目申请，社会支持也不断加强。2001年、2003年，福特基金会和安思基金会先后提供了大笔捐助资金，目前每个获奖项目的奖金达到了10万美元。

在美国政府创新奖的影响下，一些国家也创办了类似的奖项。从而形成跨国的政府创新网络，推动了政府创新的扩散。比如巴西的“公共管理与公民参与奖”，墨西哥的“地方政府与管理奖”，秘鲁的“地方治理与公民参与”项目，智利的“公民权与地方管理”项目，菲律宾的“优秀地方奖”，南非的“创新奖”以及中国的“中国地方政府创新奖”。

美国政府创新了什么

在美国这个政治制度高度成熟的社会中，政府创新并非像人们预想的那样容易。这一方面是因为制度的成熟，另一方面也在于保守是政府运行的常态。即便是定期选举，也难以对当选官员产生太多的压力，因为当选之后就没有了直接竞争的对手。更重要的是，文官与政治官员的双重体制，使得政府创新常常陷入主体模糊的状态。

尽管如此，在过去20多年来，美国各级政府在全球化、市场化和信息化浪潮的推动下，在成熟的制度框架中进行了诸多的创新。在美国学者看来，这些创新虽然不是对整个体制进行重大修改的政治创新，而是以提高现有制度运行效果为目标的公共创新，但是其最终归宿则是加强民主治理体制。

政治创新是否是政府创新的组成部分，是中国与美国政府创新的根本差别。

这些分布在公共管理和公共服务领域的创新，体现了政府治理模式的变革，即政府不再是解决公共问题的单一主体，需要依靠市场机制、公民社会的合作来共同解决公共问题，以动员资源，改善公共服务。政府、市场和公民社会的合作关系构成了政府治理变革的新模式。

具体来说，这些创新体现了美国政府改革所追求的目标：

其一，建设低成本政府。政府效率低、浪费资源以及把钱用错地方，一直是美国公众不信任政府的首要原因。减低政府成本，首要就是削减政府规模。

克林顿执政时期，将美国政府裁员17%，这远远超过所有人的预期。值得注意的是，这次改革并不是由于经济危机，而是来自降低政府成本的理念。美国政府成功地利用经济繁荣，将裁减下来的人员转移到不断发展壮大的私人部门里。但是，政府成本减低的根本目的是要保证政府的有效性，因此不能只在政府规模上做“加减法”，必须对政府人员结构和分布进行调整。也是在克林顿执政时期，美国政府将裁员获得的开支剩余用来增加警力，有效地降低了犯罪率。

其二，建设优质政府。按照美国政府创新奖的标准，所有的政府创新都要以提高政府质量为目标。从上世纪90年代初开始，美国联邦政府开始实施客户服务标准，一些州和地方政府也开始采取类似措施。在诸多创新中，最有代表性的是绩效评估。许多政府部门根据服务的对象、自身的职能建立了可衡量的、定量化的评估体系。

此外，高水平的公共服务并非只能依靠政府，私人部门和非营利部门也可以参与进来。1996年美国通过新福利改革法案，授予非营利组织、营利组织和宗教组织为穷人提供服务的合法权利。布什政府允许宗教组织为了实现社会目标而动用政府的经费。这是为了共同服务社会，政府允许非政府组织使用政府经费的又一个案例。

其三，建设专业化政府。在美国，由于私人部门的发达，公共部门面临着巨大的人才竞争压力。除了薪酬方面落后于私人部门外，政府部门在员工的培训上也不具备竞争优势。正如美国公务员领袖凯·科尔斯·詹姆斯曾经说的：“50年代的政府公务员基本上是由办事员组成的。僵化的公务员管理体制造成了庸人政治。”

过去20多年中，美国政府为了吸引优秀人员进入公共服务队伍，努力废除旧的公务员系统中的一些自相矛盾的规定。比如，布什政府通过的建立新的国土安全部门的法律中，部分内容就不受过去的公务员法律制约。在州层面，一些州政府比联邦政府的改革步伐更大，1996年，佐治亚州废除了公务员体制，建立了类似私人部门的人力资源管理系统。

其四，建设电子政府。总结过去20年的政府创新奖获奖项目，可以清楚地发现，从90年代后期开始，与电子政府建设有关的创新占据了很大的比例。美国各级政府投入了大量资金用于政府网站建设。几年前美国农业部获得政府创新奖，主要原因就是将有机农场法案的意见稿放到网上，供农场主、环保主义者和各界人士讨论。

在美国学者看来，网络的出现使技术创新与制度创新的互动与转化成为可能。通过建设电子政府，不仅可以降低政府运行成本，还可以改善政府决策质量，提高透明度。■

（作者为中国地方政府创新奖的主要组织者之一）

美国政府创新的14条经验

1、政府管理要从官僚控制的视角转变为公民和服务使用者的视角。

2、合作机制的利用以及某些市场原则和做法的采取有利于政府管理，公共服务领域的竞争也可以改变政府对公共服务的垄断，减少政府的冷漠。

3、公民也是消费者，公民的满意度是衡量政府绩效的惟一合适标准。

4、一些私人部门的创新，比如绩效预算、成本核算、弹性预算账户等也可以应用于公共管理部门。

5、对社会的治理不再是政府的特权，公民社会、市场都能发挥作用。

6、政府也可以采取竞争原则并且把自己承担的任务分包给私人部门，以利用它们的比较优势。

7、国家的合适作用是为发展创造能动的环境并且赋权给公民。

8、政府在改革过程不应该创造出新的官僚。

9、尽管政府的一些责任可以转交给私人部门和公民社会，但是政府并非过时无用的。政府依然是社会公正的维护者和社会安全网的提供者。

10、政府官员是富有创造力的创新者，他们创新的动力不是经济收入而是公共服务伦理。

11、在一个日益多元的社会中，民主政府在保持基本政治制度的同时，必须创新自己来满足多元社会的多样需要。

12、尽管公平和效率并非总是可以兼得，但是创新要努力加强民主制度和程序的完善和强大。

13、成功的创新必须以是否提高了公民的福利为标准。

14、政府创新是实现目的的手段，而非目的。创新的目的一直是，也必须是提高生命的质量并使政府能回应公民的要求。 (  作者：杨雪冬)