吕大良

　　2002年，国家信息化领导小组确立了我国电子政务网络的两网架构，廓清了长期以来遮盖在电子政务网络上的迷雾，但并没有终结这个领域的无休止争论，留下了副省级以下政务部门的办公网络无所依归的悬念。

　　经过4年的探索，2006年，国家信息化领导小组根据新的实践和新的发展，进一步完善和发展了我国电子政务网络特别是政务内网的概念：从横向上看，政务内网由政府一家的网络，发展成为联接党委、人大、政府、政协、法院、检察院六大系统的网络；从纵向上看，政务内网由副省级以上政务部门的办公网，发展成为各级政务部门办公、管理、协调、监督和决策的网络。

　　换言之，政务内网是党委、人大、政府、政协、法院、检察院网络的网络，是各级政务部门网络的网络，是政务网络的网络。

　　网络的网络，是我们把握政务内网的特点规律、推进政务内网建设的钥匙。

政务内网 vs 互联网

　　把政务内网与互联网并列，任何搞电子政务的人都能脱口而出四个字：“物理隔离”，似乎是水火不相容。然而，从网络的网络角度看，两者却有共性存在。

　　互联网是世界范围的、可公开访问的互相联接的计算机网络的网络，使用标准的IP包交换技术传输数据。它联接了成千上万个内部的、学术的、商业的以及政府的网络，作为一个整体承载着各种各样的信息和服务，如电子邮件、即时消息、文件传输、互相链接的网页及其他万维网文档等。

　　如果不考虑覆盖范围的差异以及传输数据的内容，单纯从网络本身讲，无论是网络的架构、技术，还是网络上应用的技术类型，以及网络的管理、运行模式，政务内网与互联网都是可以类比的。因为它们都是网络的网络，都要符合网络互联的特点和规律，就像市场经济一样，无论是姓社姓资，都要服从价值规律。那么，互联网作为网络的网络，有哪些本质特点呢？

　　——无中心。由于互联网是由许多自愿互联的网络构成的分布式网络，因此没有管理实体。1998年9月18日创建于美国加利福尼亚的互联网名称与数字地址分配机构（ICANN），是一个主要由互联网协会成员组成的非营利性社团。它在协调和分配网络标识方面所扮演的角色，使它看起来像是全球互联网唯一的中央协调机构，但它的职权范围只限于互联网的域名系统、IP地址、协议端口和参数。当然，为保持互联网的运行，一些标准规范和管控措施是必要的，但并不影响互联网形成一种重要的亚文化，即不被任何个人、公司、集团或组织所占有或控制的理念。

　　——多路由。多路由是互联网的本质属性和技术优势。当一条线路不通时，数据能够自动迂回到目的地，即任何两个节点之间，一般有多条路径存在。互联网的前身ARPANET，由美国国防部高级研究计划署建设，是世界上第一个运营的包交换网络。一种广为流传、近乎神话的说法是，APPANET被设计为能够承受核打击。后来有关事实证明历史并非如此。但互联网在设计上确实强调可靠性和生存能力，包括能够承受大部分底层网络损毁的能力。这主要是由于即使没有核打击，交换节点和网络线路也不是高度可靠的。

　　——开放性。在互联网的发展过程中，它成功地吸纳了原来存在的大多数公共计算机网络，从而取得飞速的发展和扩张（尽管有些网络，如FidoNet，一个用于BBS之间通讯的世界范围的计算机网络，仍然保持独立）。这种增长归功于没有中心管理，从而允许网络的批量增长；同时也归功于IP协议的非专有的开放性质，它促进了厂商之间的互操作，避免了任何一家公司对网络施加过多的控制。凡是基于TCP/IP的网络，只要申请少量的IP地址和域名，就能轻易地加入互联网；即使是非TCP/IP的网络，通过相应的网关设备，也能实现与互联网数据共享、应用互通。

互联网是怎样建成的？

　　据互联网系统联盟（ISC）统计，截至2007年1月，互联网上的主机数已经超过4.3亿，是1981年的200多万倍，呈指数增长态势。据Miniwatts营销集团统计，截至2007年3月10日，全球互联网用户数达到11亿，占总人口的16.9%，比2000年增加了208.7%。

　　互联网在全球的迅猛发展，没有人去推动，没有人去组织，完全是互联网本身的特点决定的。互联网作为网络的网络，其成长过程实际上是一个网络互联与合并的过程。ARPANET建成后，与其互联或接入互联网的网络包括：美国的计算机科学网（CSNET）、国家科学基金网（NSFNET）、英国的联合科研网（JANET）、日本大学网（JUNET）、澳大利亚科研网（AARNET）、中国教育科研网（CERNET），等等。

　　同样是网络的网络，政务内网如果借鉴互联网的发展模式，其建设形势应有根本性的改变：

　　——充分利用现有网络。政务内网作为网络的网络，前提和基础是大量的作为联接对象的网络的存在。因此，政务内网建设必然高度重视利用已有网络，而不是另起炉灶。比如，国务院办公厅1999年开始组织建设的全国政府系统办公业务资源网（简称政府专网），已经联接了全国各副省级以上地方及国务院各部门，意味着政府系统的网络已经初步建成，随时可以和党委、人大、政协、法院、检察院系统的网络互联。充分利用类似的网络，既能加快政务内网建设步伐，又能保护已有投资，避免浪费。

　　——更加重视各地区、各部门内部网络建设。同样基于上述原因，政务内网建设必须更加重视作为联接对象的网络的建设。如果各地区、各部门普遍建成了内部网络，只要在各级政府层面将它们联接起来，就能迅速形成覆盖全国的政务内网。

　　——提供IP地址和域名分配服务，避免形成管控实体。政务内网作为网络的网络，需要实行统一的IP地址和域名管理，需要类似于ICANN的机构。但与其说是管理，不如说是服务。应避免此类机构出于自身利益诉求，对政务内网进行实质性管控；否则，明显违背网络互联内在发展规律。

　　——提供多路由的网络接入服务。作为联接对象的网络建成后，必须能够方便地互联和接入。需要指出的是，多路由是互联网的本质属性和技术优势，不宜强调线路的唯一性。多条路径不仅是网络冗余的需要，也是就近接入、避免浪费的需要（注：大家普遍认为多路径是重复建设。这个问题需要深入探讨）。另外，接入方式也要简便化。一个现成的网络接入互联网，只需申请少量IP地址和域名，再租用一条合适的线路即可。至于网络内部的IP地址和域名规划，则完全自主。政务内网作为网络的网络，理论上也应如此简便。

　　——调整各地区、各部门内部网络的安全保护要求。政务内网是政务网络的网络，与互联网物理隔离，理论上不会受到来自互联网的攻击，而且用户都是政务工作人员，是“可信的人用隔离的网”。现行的安全要求，使各地区、各部门不愿、不敢或不能加快建设作为联接对象的网络，当然也不可能有网络的网络。

我的政务内网观

　　综上所述，政务内网是政务网络的网络；大力推进作为联接对象的网络建设，提供更好的网络互联服务，真正体现无中心、多路由和开放性，实事求是地实施信息安全保护，政务内网建设必将迎来自主发展的新时期。

 

（作者单位：海关总署办公厅政务信息化处　）