康贵民
国外是如何开展预防腐败工作的？笔者从以下几个方面进行了研究和总结，期望对我国当前正在开展的预防腐败工作有一定的参考和借鉴作用。
一、提出预防理念
20世纪以来，各国腐败大案层出不穷，震惊世人。出现在发展中国家和发达国家中的这种结构性、系列性的腐败现象使国际社会领悟到，单靠法律的惩治已经是杯水车薪，远不能遏制腐败现象的发展势头。“预防为主”的反腐理念为应付全球性的腐败形势而产生。对腐败问题的治理采取“预防为主”的方针，修正了以往把精力只放在事后处罚、挽回损失方面的被动局面。这是一种职能的转变，更是一种观念上的转变。第四届国际反贪污大会更为具体地指出：消除贪污、腐败要以预防为主。这说明，“标本兼治，预防为主”的预防腐败理念已经成为世界各国在反腐败问题上的共识。
二、组建预防机构
世界各国反腐败机构主要有两大类：一类是惩处与预防机构分设，另一类是惩处与预防兼而有之。国外专门的预防腐败机构职能主要是制定和执行有效的反腐败政策，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效。当前，建有典型的专门预防腐败机构的国家主要有韩国、法国和中国。韩国的国家清廉委员会专司预防腐败工作，其主要任务是研究制定预防腐败的政策方案，检查和协调有关部门开展预防腐败工作，进行反腐败宣传教育和国际合作等。法国设有“预防贪污腐败中心”，基本任务是收集国家政府管理和经济部门中有关贪污腐败的蛛丝马迹，分析腐败案件的类型，总结反腐经验，研究利用新科技手段预防腐败犯罪的各种可能性。这些预防腐败机构具有机构相对独立、权威和队伍精干、人员素质高的特点。
三、确定预防部位和领域
无论是透明国际组织、世行、经合组织等国际组织，还是发达国家、发展中国家，对预防发生腐败的重点领域或部位看法都比较一致，归纳起来大概有以下几点：一是对重点部门、重点行业的预防。对那些经济活动或交往活动频繁、掌管行政执法权和审批权、自由裁量权和有权支配巨额钱财或资源的部门和垄断企业，如交通、能源、通讯等战略性部门和公共采购、城建、工程建设、土地出让、金融证券、司法、医疗卫生、房地产、电力、社会保障等，以及有可能被不法商人列为拉拢对象的部门，进行严格管理，有针对性地制定特别规定；二是对易发生腐败活动的重点环节的预防，如对政府工程项目、大宗进出口贸易、高额贷款项目进行监控；三是对高级官员、特殊政府部门中退职的官员、易于产生腐败行为的官员以及曾对政府官员行贿的人员进行重点监控。另外，西方国家对官员个人预防的重点主要是对其公务、个人经济生活进行全面的控制，包括公职选举、吏治制度、党派活动、公务活动、日常交往和个人收益等方面。
四、建立预防机制
在预防腐败机制建设问题上，注重多管齐下，实施综合治理，大致有以下几种模式：
1.高层协调机制。如韩国每年要召开3—4次“腐败关系部门协议会”。参会者是腐败多发易发的政府部门和大型企业，由总统办公室和国家清廉委员会召集，国家反腐败机关列席，总统亲自主持，分析和讨论存在的问题，部署下一步的预防腐败工作任务。
2.国际合作机制。如《联合国反腐败公约》规定，缔约国应当就打击公约规定的腐败进行国际合作，建立包括引渡、司法协助、执法合作等合作机制，以获取预防腐败的最新经验与信息，同时防止本国腐败行为超出国界。现在，国际上以联合国为代表的组织，通过交流与合作，联络国际上的各个官方和民间组织机构开展预防和打击腐败工作。
3.廉政评估机制。如韩国1994年成立了独具特色的国民苦衷处理委员会，受理解决政府部门错误或不当行政行为对公民的侵害。根据公众对腐败问题的投诉情况和公民问卷调查结果等，制定政府部门清廉评价指数，对其廉政建设的成效进行评估，并以白皮书方式向社会发布。清廉指数低的政府部门的部长要定期在媒体上轮流接受公众和专家的质询。这些措施震动很大，各政府部门据此加强内部廉政建设。
4.合理薪酬机制。如英国从法律上规定一般公务员的实收工资不得少于最低生活费用的120%，且必须高于劳动者保障工资额，而国家的津贴、奖金收入更为可观。另外，公务员实行无过长期任职制，工作相当稳定，退休金也高于私营部门，对官员给予充分的报酬大大减少了官员腐败的必要性，有效预防了腐败行为的发生。
5.信息公开机制。如新西兰的法律规定，任何政府信息经公民要求必须予以公开，并且由监察专员公署负责监督信息公开过程，保证每一个政策环节公开透明，防止政府部门及其雇员营私舞弊等不良行为。以选拔公务员为例，所有公职人员岗位出现空缺都须通过各种媒体提前向社会公布，社会各阶层人员(包括外国人)都有资格参加竞争上岗，相关部门成立考核小组进行评判，择优录用，招考过程高度公开、透明，几乎不可能作弊。
6.社会参与机制。如瑞典是最早开放政府记录供民众查询政府官员廉洁与否的国家。早在230多年前，瑞典任何一个公民都有权查看官员直至首相的财产及纳税清单，该制度一直延续至今。如果公众发现哪个官员账户上出现了不明进项或不正常消费，可能就要接受调查。通过简化行政程序，建立公众与国家机关的联系管道，保证了社会积极参与预防腐败工作。
7.防止私营部门腐败机制。很多西方国家制定了私营机构廉洁的标准和程序，促其形成良好商业惯例，制定私营部门的会计和审计标准，并酌情对不遵守措施的行为进行处罚，从而有效地防止公职人员和私营企业主的勾结。
五、采取预防方法
世界各国政府在预防腐败活动中逐渐意识到，预防是一个系统工程，为此，必须采取多种方式防止腐败发生。
1.严密法网。在预防腐败制度建设上，国外普遍注重立法和道德约束，制定了比较完备的法律法规。这是一种最主要的预防腐败的方法。国外预防腐败的法制建设有两个特点：
一是完备。许多国家既有最高立法机构制定的反腐败总法规，又有配套的分类制度。而且这些法制大多数是预防性而非惩罚性的规定，预防腐败内容占的分量很重。这反映出他们对治理腐败的基本态度是避免腐败发生，防患于未然。如英国的《防腐化法》，美国的《从政道德法》，韩国的《防止腐败法》，新加坡的《公务准则》，俄罗斯的《国家公务员体制法》，日、法、德等国的《公务员法》等。分类法规如美国的《国务院官员责任和行为守则》，日本的《教育公务员特别法》，印度的《中央文官行为准则》，巴西的《联邦高官行为准则》，法国的《法官章程》、《议会工作人员章程》，德国的《腐败预防准则实施建议》等。这些法规制度上下衔接，构成体系。
二是细密。这些法规的预防性内容主要有：财产申报、人事任用回避、限制公务员家属从事某些营利活动、限制退休公务员从事经营活动、公务员收受礼品和接受宴请、公务接待等。法规对这些事项规定得非常具体，使每个公职人员都能“对号入座”，可操作性和适用性很强。如芬兰法律规定，公务员不能接受价值较高的礼品。所谓“价值较高”，根据物价指数调整，一般在24美元(20欧元)左右。芬兰的物价水平较高，在一些餐馆里，一杯白开水可能都要5美元。这样看来，如果请公务员喝白开水，也要数一数能喝几杯才可以。新加坡法律规定，接受下属人员的款待，必须报告时间和地点，款待必须适度，不能超过款待者月工资的2%。这些详细的、具体的、明确的行为规范严格约束了公务员的行为，较好地做到有效防范腐败。
2.开展教育。注重发挥教育在预防腐败中的特殊功能。法国预防腐败教育的主要对象是国家公务员，重视对公务员队伍进行职业道德、操守和行为规范教育；英国注重加强职业道德教育，如“公共生活七原则”，即无私、正直、客观、负责任、公开、诚实和发挥典范作用，这也是英国公务员制度的一个重要组成部分。
3.吸收公众参与。公众监督属于体制外的预防。国外把公众参与当作预防腐败的重要组成部分，没有这一部分就不能形成社会对腐败的综合治理。公众被允许咨询官员的个人经济状况，查阅官员的财产申报情况，这是西方国家采取的比较普遍的公众参与反腐做法。另外，反腐败机构接受公众对官员腐败的投诉，并采取措施保护投诉人的安全，也是国外吸收公众参与预防腐败的重要途径。
4.信息公开透明。西方国家十分注重对官员公务活动和个人经济状况进行公开，表现在如下方面：反腐败机构参与对官员财产申报的监督；官员在公务活动中对有关制度执行情况的巡查；向有关部门报告官员申报材料中的问题；向公众通报官员财产申报情况；允许公民自由查询政府资金的去向情况等。如巴西设立了政府“透明网站”，公布所有联邦政府拨款的信息，任何公民均可上网查看公共资金的去向。近期，巴西联邦政府所有物品、服务的采购和招标都在网上进行，实行电子竞价，有效预防了腐败行为发生。
5.开展舆论监督。西方国家注重发挥舆论监督作用，引起公众对反腐败行动的关注。同时还向媒体主动提供有关反腐败的新闻素材，鼓励媒体揭露腐败事件。如奥地利监察院每周召开一次新闻发布会，散发有关材料，向300多家新闻单位通报有关情况，组织电视讨论，形成压力，有利于预防腐败发生。
6.实行财产申报。有关财产申报、登记和公布的制度，被称为“阳光法”。西方多国参与签署的《阳光法案》对官员的个人财产收入实行申报，予以公开化。这是西方国家预防腐败的通行做法。美国于1965年颁布的《政府官员及雇员道德操行准则》对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报做了规定，1978年美国国会又颁布《道德法案》，对此问题进一步做了全面而系统的规定，堪称财产申报立法的典范。美国总统、副总统每年申报的收入和纳税数字无一例外成为新闻报道的热点。
7.加强道德教育。道德教育是预防腐败的重要组成部分，以弥补法律惩戒所遗留的空缺。在世界上最清廉的国家芬兰，全国各地法院每年受理的行贿受贿案件不足10起，而且几乎没有大案。专家认为，这与其良好的社会道德以及民族历史文化传统有密切的关系。国外从道德视角设计其反腐败工作，通常有三种做法：一是不断丰富和调整道德行为规范，如美国有专司廉政文化建设的政府道德署，美国的《公务员道德法》就由最高立法机关国会通过颁布，可见其对“以德治国”的重视。二是开展形式多样的道德教育活动。三是领导的道德示范作用。典型例子是古巴。古巴政治局委员也住在普通居民区，生活轻车简从，传为佳话。
8.利用科技手段。现代科技手段具有公开性、严密性、程序性、实时交互性等特点，这些特点与预防腐败的制度设计相结合，显示着规范权力、制约权力的强大功能。在腐败犯罪形式日益多变、更加隐秘、更加国际化的形势下，利用科技手段更加专业化地预防腐败发生，是永远不会过时的一个话题。《联合国反腐败公约》提出，要通过技术援助和信息交流的方法，加大利用科技手段来预防腐败。如韩国针对首都房地产建设竞争过热、不正当行为普遍的问题，实行了特别顺序制规定，优先保障解决无房户项目的建设和销售，并建立了电子数据系统，避免类似问题继续发生。