——我与政务信息化建设“共舞”

刘泉宝

   今年7月，《中国青年报》有一则报道谈到山西省省长于幼军在该省政府系统干部大会上批评 “行政审批大厅不能‘只挂号不看病’，也不要变成机械的一收一发的‘收发室’！”，并痛斥一些地方政府的政务大厅只注重形式上的建设，而没有从制度上深化行政审批改革，没有真正起到“一窗式服务、一站式审批”的作用，个别人甚至不见好处不办事。读了这则报道后，感触良多。如果政务大厅只不过是挂号室、收发室，徒具形式意义，那这样的挂号室、收发室的运行成本也未免太高了些。因此，从制度上深化行政审批改革，将政务信息化建设置于行政审批制度改革、创新管理模式、转变政府职能之中，把“建设有形的政务大厅”同“建立无形的公众服务体系”结合起来不失为解决这一问题的根本途径。

    一、利用网络信息技术，建立起以资源共享协同办公为基础的公众服务技术体系。

    由于组织结构和管理模式等方面的原因，目前的政务信息化还多数处在传统的管理思维方式上，不同政府职能部门间都是分别独立建设系统，只从具体业务出发，实现手工作业到电子转化的转变，很少考虑系统间的信息共享机制，跨部门的应用系统也因为各种原因被设计成部门内的系统，缺乏系统观念和统一的协调规划，整个政府仍然是被分割成一个个独立的部门，各自独立地向公众或企业提供服务。这些异构的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通和资源共享，成为一个个“信息孤岛”。尽管很多政府提供了统一的入口（如审批大厅或网络门户），但公众或企业需要办事，仍需要一个部门一个部门地去寻找，仍需要了解不同部门的职能。对公众或企业来说，他们可能只希望享受政府提供的某些服务（如办理证件等），而并不想知道到底哪个（或哪些）部门在提供这些服务。

    另外，从服务的角度看，就形成服务对象的信息分布在多个业务系统中，难以形成统一的视图和统一的管理，相同的信息在不同职能部门需要重复录入，可能还是需要填写若干变，他们本身很多信息是唯一的，所以也只想填写一次。

    再次，在我国显著存在着地区之间、城乡之间和不同人群之间的三大“数字鸿沟”。

    为此，建立起以资源共享协同办公为基础的公众服务技术体系，即将政府各个部门“封装”起来，公众享受政府服务只需一个入口。也就是公众一次性地将办理业务所需的证明材料或其它文件传递给一个政府业务处理入口，政府内部通过计算机网络和各应用系统根据各部门的职能和职责将要处理的业务以并行协同办公的方式自动推送到政府相关工作人员的桌面进行处理，体现前台的“一站式”或“一窗式”服务，而后台则是政府部门各业务的高度集成，资源共享，互动协同和协调统一。并且从技术上采用多种方式和多种手段保证广大社会公众都能享受政务信息化建设带来的便利和好处。基于上述考虑，有公众服务技术体系总体框架如图一所示。

    政府门户网站和各职能部门子网站：政府门户网站是政府提供公众服务的综合窗口或者说是政府的虚拟综合服务前台和大厅。对网上在线互动和在线服务，只是起到一个电子地图的导向作用，为社会公众（含自然人和法人）提供服务入口和在线受理，具体的办理则是通过政府门户网站导向和分送给相关职能部门子网站及应用系统来实现。各职能部门子网站是本单位的虚拟综合办理大厅，是政府门户网站各种政务信息来源的主渠道，它们同各应用系统集成在一起为政府门户网站实现“三大功能”（即信息发布、在线互动和在线服务）提供内容保障和支撑。

    信息发布：政府门户网站和各单位子网站的信息不同于一般的商业或其它网站。它的内容更具权威准确，更要体现政府的法治、诚信和责任。因此，需要有一套与行政管理相结合的信息采集审核发布管理系统以支撑政府门户网站信息的加载。

    在线互动：它主要是实现社会公众同政府之间双向沟通之功能。按照互动的内容主要可以分为三类：一是建言献策类，二是咨询类，三是投诉举报类。按照信息的流向，它们可以是“自上而下”和“自下而上”。“自上而下”即由政府发起，对政府的

　一　公众服务技术体系总体框架

    重大决策，重大规划和重要政策的调整等事前需要征询广大社会公众意见的相关议题首先主动推送到政府门户网站上向社会发布告知，多渠道、多手段让广大社会公众积极参与，为本级政府的工作建言献策；另外政府的重大决策一经做出，重要政策一经颁布后，需要及时向广大社会公众进行宣传、解释和说明，以保证顺利执行，可通过约访制定相关政策的各级领导等多种形式借助政府门户网站这个平台同社会公众面对面地进行交流和沟通，为他们答疑解惑。而“自下而上”即是由社会公众一个个体根据自己的需要发起的，他们利用政府门户网站中的政民互动信息管理系统可以是主动对政府具体工作提出意见和建议，可以是向政府进行咨询寻求帮助，也可以是对政府工作提出批评和投诉，甚至是对社会上的一些不良及违法现象等向政府举报等等。同政府互动的方式可以是计算机，手机（直接同计算机互连），或者是固定电话（如建立政府统一的呼叫中心并同政府门户网站集成在一起，政府只需提供一个统一对外服务的电话号码），以满足不同群体的要求。

    政府门户网站接收和受理社会公众利用计算机、手提电话或固定电话对政府的咨询、建议、意见、批评和投诉等，通过政民互动信息管理系统进行分析和整理，分发和提交给各职能部门的办公自动化系统，由职能部门进行处理和答复，并将处理结果和答复内容反馈到政民互动信息管理系统，加载到政府门户网站和职能部门子网站上统一发布发布。政民互动信息管理系统同职能部门办公自动化系统之间的数据和信息交换由政府统一的公共应用支撑平台来实现。

    在线服务：在线服务是公众服务技术体系中最核心、最复杂和最重要的一部分。归纳起来可以分为两大类，一是申报类，二是审批类。对应于图一所示，图中其它业务办理系统的功能之一是实现申报和维护个人（或企业）基本信息，而图中行政审批业务系统则是实现政府审核审批个人（或企业）办理事项（包括行政许可和非行政许可项目）之功能。在日常生活和工作中，广大社会公众有一些基本信息是必须向政府如实申报的，这样便于政府掌握，及时调整服务内容和服务方向。对于个人来说，有一些基本信息如个人的基本状况，姓名、性别、出生日期等等，尤其是那些伴随其成长和发展过程的动态信息如受教育程度、个人财产情况、就业状况等等；对于企业来说，如企业名称、地址、经营范围、法人代表和税收等等。由个人或企业申报，经政府确认的这些基本信息就构成了自然人基础数据库和法人基础数据库的主要内容。申报的方式可以是由个人或企业在网上自己直接填写，政府确认；也可以是由个人或企业带齐原始相关证明材料到政务大厅交由政府相关工作人员协助填写并直接确认；还可以是在行政审批业务系统运行过程中直接产生。对于行政审批事项，又可分为两种情况，一种是只需要在一个单位内审批就可以全部完成办理的，另一种是需要多个部门协同、跨部门并联审批才能完成办理的。前者系统的建设、管理、运行和维护相对简单，按照单位的职能它只有一个主体，将该系统直接同本单位内部的办公自动化系统结合起来，通过系统的流程引擎，实现逐级审核审批，完成本部门职责范围内的行政审批工作。而后者就比较复杂，很难用一个被设计成部门内的系统来完成。因为每一个单位都有自己一套完整的审核审批管理体系，在规划和建设本级政府跨部门行政审批业务系统时，就要充分将各单位内部的审核审批管理体系进行梳理和优化并纳入其中，理清各单位内部审核审批管理体系同各单位间协同审核审批之间的关系。为此，我们不妨做这样一个划分，在单位内部审核审批由本单位的内部办公自动化系统完成，而图一中的行政审批业务系统承担前台一次性受理、确认、筛选、分发、分办等功能，并提供分发分办内容、时间、路由等规则策略的管理和控制，供各相关单位办公自动化系统使用，同时接收并统一管理各单位办公自动化系统审核审批之结果。如果办理过程是串行的话，那么，前一个单位的审批审核结果将是后一个单位审核审批的依据。如此类推，直至在规定的时间内办理完毕。换句话说前一个单位内部办公自动化的输出就是下一个单位内部办公自动化系统的输入。如此类推，在规定的时间内，将最终结果传送至行政审批业务系统。如果办理过程是并行的话，那么，各单位就可直接接收来自前台提交的相关材料，独自进行审核审批，在规定的时间内将各自的审核审批结果发送至前台。换句话说，各单位内部办公自动化系统独自接收和处理来自行政审批业务办理系统传送过来的相关材料和信息，在规定的时间内，将各自的审核审批结果传送至行政审批业务系统。当然，行政审批业务系统同各单位内部办公自动化系统之间的信息和数据交换仍然是由应用支撑平台来完成。

    在线监督：在线监督在功能上至少要涵盖两方面的内容，一方面是处理对政府各单位和工作人员的投诉信息，这一部分要同在线互动部分实现互联，即对在线互动过程中收集到的对单位或个人投诉信息等经整理后传送到在线监督的相关系统，供监察部门分析处理；另一方面是对各单位的行政效能进行监察，尤其是具有直接为社会公众服务职能的单位。根据《行政许可法》和本级政府的相关制度要求对政府行政审批事项办理过程中的时效、质量和依法行政等方面的内容进行监督，这一部分必须同在线服务中的各审批系统实现互联，否则，行政效能监察信息管理系统就会无内容和对象可监察。

    应用支撑平台：主要是解决公众服务技术体系中同构和异构数据库之间和各应用系统之间的信息和数据交换，为各应用系统的互联互通提供支撑。

    网络基础平台：不言而喻它是整个公众技术服务体系的基础。

    信息资源目录管理体系：在公众服务技术体系中有许许多多的应用系统和数据库等信息资源支撑着政府的公众服务，在结构上它们具有“物理分散，逻辑集中”的型态。为了保证公众服务技术体系安全高效正常有序地运行，我们就必须对公众服务技术体系中的这些信息资源进行有效管理。基于这样一种思考，那么信息资源目录管理体系在特征上具有标准化和统一性，即遵循统一标准、统一接口规范，能够提供各系统互联互通的途径和方法；在功能上能满足不同部门、不同系统、不同信息形态、不同存储载体的跨部门信息共享的需要，即有哪些可用的信息资源，哪些信息资源可以共享，在哪里可以找到，谁可以共享，用什么样的技术手段获得所需要的信息等等；它为应用支撑平台实现数据和信息交换提供指南、规则、标准和实现途径。

    安全保障技术体系：公众服务技术体系在结构上虽然具有“物理分散，逻辑集中”的结构型态，但体系内所有的应用系统、数据和信息等都面临着共同的安全问题。因此，集中技术力量和有限的资金，建立和完善政府统一的安全保障技术体系，包括防止“黑客”、病毒等的入侵、灾备系统的建设、应急预案和快速处理机制的建立等等，确保公众服务技术体系内数据和信息等的安全以及网络和各应用系统稳定可靠地运行；建立统一的数字认证中心，通过数字证书的分发和管理使进入公众服务技术体系的每一个用户身份合法，并对公众服务技术体系内的信息等实行分级授权管理，确保公众服务技术体系中各用户（包括自然人和法人等）的信息不会随意被窃取和更改。

二、跨越体制性障碍，建立起以社会公众为中心的公众服务管理体系

    我国政府机构条块分割，部门职能交叉，是典型的二维组织模式，即纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成，每一下级层次对上一层次负责。除最高层外，每一层次依地域行政单位划分为若干版块。层次越低块数越多，层次越高快数越少，整个系统形成一个金字塔状。横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成，甲部门不对乙部门负责，每一部门均直接对管理对象实施管理，每一部门行使不同的且多是单一和专门的管理职能。如此，各单位纷纷设立自己的独立对外服务窗口，开设各种服务热线和投诉电话等，让人应接不暇。这种条块分割、职能重叠的政府管理体制与公众服务技术体系的整体性、开放性和协同性等产生了严重冲突。

    另外，我国正处于经济和社会的快速转型发展时期，在不同人群之间、城乡之间和不同区域之间存在着显著的发展差距，政府部门职能交叉，缺乏规范的行政程序，政务信息化的需求都处于变化之中，表现出了显著的不确定性和普遍的差异性。就目前来说，可能没有谁能够系统地说清政府应该并且可以为社会公众（包括企业）提供哪些服务内容以及相关的工作流程。可以想象，在需求不清或不确定的情况下，公众服务技术体系的建设必然是无的放失。

    进一步深化行政审批制度改革，清理并梳理现有政府服务项目和内容，重组政府机构，调整有关单位职能，界定各单位管理边界，依托以资源共享协同办公为基础的公众服务技术体系，推进政府管理服务模式的转变和创新，建立起以社会公众为中心的公众服务管理体系，将政务信息化的建设和实施置于公众服务管理体系之下，使公众服务管理体系同公众服务技术体系相互协调，相互适应，使政府的服务符合社会公众的期待，满足社会公众的需求。

    1、重组面向社会公众的服务机构，为政府实现 “一站式”和“一窗式”服务提供组织保证

    当面向社会公众的公众服务技术体系一经建成，并且在网上可以方便地实现“一站式”服务后，这就意味着在网络这个虚拟世界里我们重组了一个面向社会公众服务的政府“虚拟服务前台”。这个前台就是“政府门户网站”，这也是“一站式”服务中“站”字的含意。然而，就目前来说在基于计算机及通信技术的网络虚拟世界里，我们所能提供的公众服务大多数是对社会公众所提交的符号（如文字、图表、数字等）进行快速传输和处理，而对于这些符号所反映出来的内容和内涵仍然需要机构和人员进行真伪的甄别和审核，也就是对原始凭证的真实性、准确性和符合性等进行确认和审查，同时还需要对一些例外的情况进行现场处理和面对面的沟通交流等等。因此各级政府和部门纷纷成立公众服务中心，建设政务大厅，统一服务窗口，集中受理社会公众办理的各项事项，这就意味着在现实世界里我们重组了一个面向社会公众服务的政府服务前台，这也是“一窗式”服务中“窗”字的含意。当虚拟的政府服务前台一经建立，我们就替广大社会公众避免了“网址迷宫”带来的困扰，只要记住一个政府门户网站的网址，就可以不受时间和地点的限制，了解政府的信息，向政府提出建议投诉等，申请政府的服务等等；当现实的政府服务前台（公众服务中心）一经建立，我们就替广大社会公众避免了“结构迷宫”和“程序迷宫”带来的困扰，只要到政务大厅，就可以一次性地提交原始资料和凭证等供政府确认和审核，办理自己想要办的事情，避免了需要到不同的政府部门来回奔波的烦恼。如图二、三所示。同样，政府呼叫中心的建立，广大社会公众也只要记住政府一个统一对外服务的电话号码，就可享受政府提供的服务。

  图二 建立公众服务体系前                   图三 建立公众服务体系后         

    以公众服务技术体系为工作平台的政府统一对外服务机构（公众服务中心）建成后，必然要求赋予该机构和工作人员相关的职能和职责。不言而喻，公众服务中心承担着政府面向公众服务的窗口受理职能（包括服务热线和投诉电话的接听和受理），即将原来分散在各职能的窗口受理等职能划到公众服务中心，统一集中受理社会公众对政府工作的建言献策、投诉、申报和审批事项的预审核、办理结果的查询和告知等等，并对这些受理的内容通过公众服务技术体系中相关系统进行分解和分送，利用网络交由各职能部门办理，同时还要承担跟踪各单位受理事项的办理情况，提供各有关职能单位月和年的行政效能监察报告供政府监察部门采用。由于网络的互联互通和共享的公众服务技术体系的建立，政务大厅在物理形态上就可以分布在不同的区域，乃至社区，这样使政府对社会公众的服务得以延伸，使社会公众办事更为方便。从服务形式上看，政府变过去的分散服务为集中服务，社会公众变过去面对多个单位为一个单位，事关多个部门审批和协同办公的事项交由公众服务中心通过网络进行分办、分送和跟踪；从服务方式上看，社会公众变过去被动享受政府服务为主动，对于受理的事项将其办理动态和结果等通过即时通信管理系统（如手机短信平台）或电子邮箱主动推送到公众手中；从服务效率上看，由于计算机系统采用7X24小时运行，社会公众申请政府的服务变过去固定时间和地点为随时随地。

    2、再造面向社会公众的服务流程，为政府公众服务管理体系运转协调提供程序保证

    鉴于政府面向社会公众服务的机构和服务方式等发生了变化，原来的一些服务流程必然会随之发生变化，否则，难以适应新的要求。因此，服务流程的优化和再造是必然的。

    在优化和再造面向社会公众服务流程之前，有一项工作始终是不可忽略的，那就是理清我们的政府应该并可以为广大社会公众提供哪些服务？现行的服务流程有哪些不适应的地方？虽然我国正处于经济和社会的快速转型发展时期，政府为广大社会公众所提供的服务内容也是在不断地变化和调整之中，但是根据我国政府经济调节、市场监管、社会管理和公众服务四大职能和广大社会公众生活和发展的需要，那些基本相对固定的服务内容还是可以梳理清楚的。因此，在建立公众服务体系前，各单位有必要按照各自的职能结合深化行政审批制度改革和贯彻落实《行政许可法》，就为社会公众服务的内容进行全面的清理，结合网络信息技术的特点，对面向社会公众服务和内部工作的流程进行优化和再造，减少环节，公开办事条件、程序和时限，方便公众日常生活，为他们的发展和创业创造一个规范、高效、透明、方便、愉快和温磬的软环境。按照公众服务技术体系建设的内容，公众服务流程主要有三类，一是信息服务类，对于在政府门户网站上发布的政务信息，按照“谁发布，谁负责”的原则，建立一套信息采编、审核、发布的工作流程，以保证所发布信息的权威性、真实性、准确性和时效性。对于依申请公开的政务信息，必须建立一套申请、分办、受理（如签收等）、办理（如选编、审核、审批签发等）、发布告知的服务流程；二是在线互动服务类，对于“自上而下”需要收集公众反馈意见类的互动服务，除了访谈和约访等类的之外，必须建立一套选题、审核、审批、发布、收集整理意见的服务流程。对于“自下而上”的互动服务（如处理对政府工作的意见、建议和投诉以及咨询等），必须建立一套收集、筛选、整理、分办、受理（如签收等）、办理、回复告知的服务流程；三是在线服务类，对于申报服务类，建立一套申报（如填报、提交、确认等）、受理、回执告知的服务流程。对于审批审核服务类，建立一套申请（如填报、提交、符合性初步检查和确认等）、分办、受理（如签收、受理告知等）、办理、办理结果告知的服务流程。当然，这些服务流程只是一个基本的。不同的服务内容，可以根据不同的情况进行具体分析和流程再造。有了这些服务流程，我们就可以对流程中各环节进行边界界定，明确各环节的工作内容，并规定流程中的哪些环节是由公众服务中心来完成，哪些环节是由职能部门来完成。

    3、建立面向社会公众的服务规范，为政府公众服务管理体系运转高效提供制度保证

    政府面向社会公众服务的服务规范和相关管理制度等的建设不是因为推进政务信息化建设的需要而存在，而是转变政府职能，改进工作作风，提升服务水平的内在要求。规范公众服务体系的各种行为，建立和健全各项工作管理制度，既是政府管理的自身要求，也是保持公众服务技术体系正常运行，产生实效的需要，更是广大社会公众分享政务信息化建设成果的直接保证。因此，结合公众服务技术体系、重组的机构和新的服务流程，可以从以下几方面建立和完善相关的管理规范和制度。1、根据《国家公务员法》，制定服务提供者（即政府服务人员）的行为准则，以规范服务提供者的服务行为；2、根据政府信息公开等方面的条例，制定政府门户网站建设、维护和信息采编、审核、发布、更新等管理规范，以保障政府门户网站的信息更新及时、准确可靠；3、制定网上在线互动信息管理办法和处理细则， 以保证社会公众参政议政、寻求政府帮助和对政府工作监督等能够得到及时的响应和反馈；4、根据《行政许可法》，制定网上在线服务管理办法，以保障社会公众能够充分享受政府提供的优质服务。

    三、加强监督，建立起以行政效能监察为主要内容的公众服务监督体系

    一个好的服务体系及相关管理制度的执行等如果没有建立起相应的监督机制，那么其作用的发挥将大打折扣，良好的愿望不一定能够产生出良好的结果。“行政审批大厅”之所有沦为“机械的收发室和挂号室”与我们对政务大厅的绩效以及权力的运行缺乏有效的评估和监督是有直接关系的。政务大厅的设立到底为被审批者节约了多少经济和时间上的成本，目前还是政府自说自话，而未得到真实的确认。政务大厅的公开程序，也未在最大的范围内广而告之，广为公众所知。而且，被审批者遭遇刁难之后，往往出于投鼠忌器的心理而不敢投诉举报，而纪检监督、舆论监督、人大监督、政协监督等又并未完全到位。如此一来，政务大厅挂号室化、收发室化，就具有了某种程度上的必然性。加强监督，建立起以行政效能监察为主要内容的公众服务监督体系是改善政府公共服务的重要保证。因此，建立起政务大厅工作绩效评估指标体系，将政府的工作目标同社会公众的期待有机地结合起来，对公众服务体系的工作进行全面科学的评估和考核，以找出差距，改进不足；建立起内部自我监督和借助外部力量监督相结合的监督体系和机制，通过公众服务技术体系中的行政效能监察信息管理系统动态地及时地了解和监督服务提供情况，社会公众投诉的处理情况等等，同时将各单位的行政效能和对社会公众投诉的处理情况以及社会公众对各单位服务的满意度等等定期向相关监察部门、社会公众和新闻媒体进行公布和公开，以接受行政管理机关、社会公众和舆论的监督。对于那些服务态度恶劣、服务效率低下、滥用权力、“不见好处不办事”的个人和单位进行曝光，并按照国家法律法规和相关条例依法处理。至此，我们的政务大厅就会真正成为政府“为民、利民、便民”的窗口。

    作者系广州市政府办公厅政务信息中心主任