邹慧君  张文生

    摘  要：电子政务是随着信息技术的发展而产生的政府新的管理模式.但在推行电子政务过程中存在着“重电子，轻政务”等问题，导致行政成本的增加、政府与民众的分离、官僚主义的加剧等危害。治理理念的引入，有助于电子政务推行中理性目标的确立：“公民本位”目标、开放政府、责任政府、善治政府。要实现理性目标，需要从以下几个方面努力：转变政府管理和服务观念；培育公民观念，扩大公民参与；提高工作透明度，实现开放型政府；提高政府回应力，实现责任政府；加强法律制度建设。

    关键词：治理；电子政务；理性目标

    电子政务是近年来随着电子信息技术发展和互联网出现而兴起的一种实在与虚拟相结合的新型政府管理模式。这种管理模式将对政府的管理产生重大的影响，并对处于改革之中的中国行政管理体制产生促进作用。然而，在推行电子政务过程中，还有诸多不尽人意的地方，由于理性目标的偏离，电子政务所应有的高效行政目标还远未实现。以治理理论来审视和规整电子政务建设，重新确立电子政务的治理理性目标是当前进行行政体制改革的必须。

一、目标偏离：电子政务建设的理性缺失及危害

    电子政务是政府管理方式的革命。它不是单纯地把信息技术应用于公共事务，也不是简单地“政府上网”,其核心价值或理性目标,是在透明性、开放性信息平台的建构基础上，政府致力于与社会、民众的互动，以最大限度地增进公共利益。然而，在我国推行电子政务的过程中，存在着诸多因硬软件的缺失而导致其理性目标的偏离的问题。

    （一）电子政务建设过程中理性目标偏离的根由

    “重电子，轻政务”是电子政务在推行过程中偏离理性目标的根本原因。当前，电子政务在很多行政机构和部门单位还仅仅停留在政府上网、政府建立网站等的低层次水平上，在发展电子政务的认识上存在不少误区。一种是把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化，不重视软件的开发和政府业务流程的改进，而是用计算机系统去模仿传统的政务处理模式；另一种是简单地把电子政务等同于政府上网，建设政府网站，只是把政府一些政策、法规、条例搬上网络，仅重视网页宣传的静态功能，忽视政府部门信息的动态的交流手段。⑴政府上网流于形式，网站信息形式单一内容有限，有调查表明：国内近有70%的政府网站只有简单的部门介绍等陈旧栏目和少量的动态信息（多为政府官员检查、视察、接见外宾等的活动情况），基本上是以宣传性信息为主的页面构成，很少涉及政府日常公务活动，正如国家行政学院教授杜钢建在亚洲开发银行负责政府能力研究工作中国部分地方政府的电子政务项目时指出“在很多地方电子政务工程被当成了政绩工程、形象工程”。

    政府网站的建设是推行电子政务的起点，但仅仅买几台电脑、服务器，构建一个网络系统只能使电子政务徒有其表，片面侧重“电子”、忽视“政务”的电子政务在实质上只是给上级领导和普通百姓做样子而已，没什么意义，并没有把传统的政务工具同网络服务有机结合起来，这样只会偏离电子政务的主导取向，把路子走偏，从根本上背离了电子政务的理性目标。

    （二）电子政务建设过程中理性目标偏离的危害

    1、推行电子政务过程中理性目标的偏离导致行政成本的增长。目前，我国的政府上网工程正如火如荼的展开，但短期效益的弊端在许多已建立的政府网站都所暴露。一些地方或部门单位为了赶时髦、应付上级检查等，仓促配备设备，建立网站，但热过一段之后，那投资巨额的网站设备便无人问津。本来电子政务的建设中，大量的资金投入似乎增加了政府负担，增加了政府工作成本，但那些投资上百万的设备并没有切实为公众服务，并未提高行政管理的效率。有些地方缺乏长远规划，盲目投资导致基础网络设施的大量重复性建设，这些不仅不符合国家提倡电子政务的本意，而且造成了人财物的极大浪费。在推行电子政务过程中，这种只重投入不重产出，单存追求“面子工程”、“形象工程”，片面追求政绩最大化，而不计成本，致使电子政务从建设到管理，都没有最大限度提高电子政务资金投入的经济效益，导致行政成本增长。例如“数字王府井”项目动工中所出现的问题，耗资逾亿元，结果却成了一个“烂尾”工程。国家行政学院教授杜钢建评价中国电子政务建设目前的状况时声称，“浪费大于收益，成本和收益不成比例，且重复性建设太多。”另外，多数公务员办公意识仍停留在传统阶段，对电子政务的本质尚不理解，未从根本上接受并有效利用现代办公设备而导致政府网络大量闲置。同时一部分公务员受其自身素质、知识结构等方面的限制，致使政府机关的电子办公设备被当作摆设而不能切实应用于工作中，这些都造成了巨大的浪费，与降低行政管理成本的理性目标背道而驰。

    2、推行电子政务过程中理性目标的偏离导致政府与民众的分离。电子政务的一个主导取向是政府信息的公开化，形成政府治理与民众的良性互动，以此提升政府管理的透明度。当前，在推行电子政务过程中，虽然相当多的政府部门已经认识到这一点，但在实际运行中却没有真正以“民众的需求”为导向，为民众提供切实的服务，以致政府与民众之间缺乏互动性、回应性。主要表现在：一是网络信息过于“死板”。相当多的网站仅限于一些法律、法规、政策，人们只是停留在简单的浏览政府网页，了解一些政府法规条文，无法通过网络这个平台进行相互交流沟通；二是网站信息陈旧过时。就目前我国已建起来的政府网站来看，许多网站的信息更新速度太慢，根本无法满足广大民众及时、准确地了解政府部门的最新动态。三是缺乏交流沟通手段，政府与民众之间并未形成“直接沟通”。民众虽能从政府网站上了解到一些政府信息，但要实际办一些事务却缺乏必要渠道，甚至各级政府的电子政务还未形成网络，例如北京地区的部分政府网站，让人感觉起来就根本没法在网上反馈意见。

    3、推行电子政务过程中理性目标的偏离导致政府官僚主义的加剧。中国西汉思想家刘安说过：“上多事则下多态，上烦扰则下不定，主多求则下交事。”减少机构，减少层次，减少环节，减掉那些不必要的“迂回渠道”，在客观上就减少官僚主义膨胀和腐败滋生的土壤和机会。⑵电子政务的推行,使政务工作公开透明化，使各层级、各部门之间的信息互动和业务流程更加直接便利，有利于“公开、公平、公正”的实现，在很大程度上将抑制官僚主义滋生和蔓延。但就目前我国电子政务的发展状况而言，由于对电子政务的概念及赋予其什么样的意义缺乏正确认识，对其价值、理性目标缺乏思考，诸多方面工作的不到位致使电子政务这一作用并未发挥出来，以致电子技术的应用不仅无助于解决政府自身的问题，无助于政府改革，反而强化了现行政府运行中的弊端，甚至成为少数人谋取私利的工具。另外，在一些地方或部门中，也存在着重视政府机构内部的信息化和政府对社会监管的信息化，而没有从广大民众最为关心的问题出发，不重视政府对企业、公众服务的信息化，这种被信息化包装的新型官僚主义的出现，严重地背离了电子政务“改善政府的公共服务，提高为社会、大众服务的水平和质量”的核心价值目标。

二、目标确立：电子政务建设治理理性的回归

    从对电子政务推行工作中显露出的种种与理性目标偏离的情况进行分析，可以得出一个基本的结论：问题的症结并不在于电子政务本身，而在于电子政务推行主体的理念的缺失与思想观念的滞后。电子政务的本质，并不是单纯地把信息科技应用于政府和公共事务的处理问题，也不是如何应用信息技术来提供信息和电子服务，增进行政的效率问题，而是政府面对信息技术所带来的新的社会典范的挑战，如何进行政府的再造，促进政府的转型，建立适应信息社会需要的新的政府治理典范，促进善治，实现善政的问题。⑶治理理念的引入及其在电子政务推行过程中渗透和延伸，必将推动电子政务的建设与发展必将上升到一个新的台阶。

    （一）治理理论促使电子政务推行过程中公民本位目标的确立

    以公民需求为导向，切实为公民提供服务是治理理论的核心内容。政府应代表公意，正如戴维.奥斯本和特德.盖布尔在《改革政府》中写道：“民主政府是为它们的公民服务而存在的。”⑷在这种观念的指引下，“上—下”的统治思维模式被“下—上—下”互动的治理思维模式所取代，带来的终将使电子政务更接近公民本位目标的实现: 政府本位倾向弱化，信息不对称削弱，政府与公众之间形成真正平等协作的关系；公民无需走进政府机关就可获得丰富的信息,还可以通过网络申办,获得社会医疗、保险、家政等一站式服务；公民不必再担心“门难进、话难听、事难办”的官僚主义作风，一旦具备资格和条件就可在网络上享受“全心全意为人民服务”式的服务。

    （二）治理理论促使电子政务推行过程中开放政府目标的确立

    政府治理的基本内涵包括政府行政的透明性和开放性，它强调还政于民，追求政府与公民社会之间的合作状态，包含着由封闭政府转变为开放政府的基本要求。在这种理念的指引下，势必促使电子政务推行中开放政府目标的确立。

    第一，治理的引入促使电子政务推行中能将更多的政府信息向社会公众公开，不但有利于公众很好地享受到政府网上服务，还有利于公民政治参与，形成政府与民众的互动，拉进政府与民众之间的距离，从而构建一个双方沟通的参与化“阳光式管理体系”。

    第二，治理的引入将促使电子政务推行中真正打破传统的部门界限，政府内部各部门之间，上下级之间不再是条块分割、等级森严，而是边界的开放性、互动性、动态性连接，使各部门之间的人员能方便的进行知识交流与学习，实现跨部门、机关的合作与协调，真正实现“无缝隙政府”的建构。

    （三）治理理论促使电子政务推行中责任政府目标的确立

    责任行政作为治理理论的一种基本价值理念，包含着政府必须回应社会和民众的合理要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和责任，包括实践公共利益（政治的责任）、尊重宪法与法律（法律的责任），追求专业的卓越（行政的责任）、展现个人的正直、诚实和廉洁（个人道德的责任）等。⑸在电子政务时代，责任理念更为重要,它将促使电子政务的推行主体,更能有效地借助现代信息技术建立起来的政府与民众之间的沟通渠道，多吸取公民意见以制定更符合民意的方针和政策,更注重提高政府部门的反映力和回应力,对公民的要求要给予及时回应,克服反映过于缓慢或不反映等种种责任性缺失的表现。

    （四）治理理论促使电子政务推行过程中善治政府目标的确立。

    治理的最高理想即为善治。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素是：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。⑹将治理引入电子政务的推行过程,将有助于扶正电子政务理性目标的偏离,引导政府的转型,使政府在以电子化、网络化、程序化办公为依托，以信息安全为支撑的基础上，确立透明、高效、弹性、责任、有回应力和具有更高服务品质路径走向，以最终达至善治的实现，实现公共利益最大化。

三、目标实现：电子政务建设治理的推行

    电子政务的根本目标是实现从传统政府的管理模式向现代治理模式的转变，而要实现这一转变直至达到善治的过程，“始终交织着公民社会和与政府之间的博弈以及政府内部和公民社会内部各自的积极力量与消极力量的博弈。”⑺电子政务的出现是政府改革和发展的需要，为善治的实现创造了一定条件，但要实现治理的理性目标直至善治，还要做出很多努力。

    （一）转变政府管理和服务观念

    政府要转变“官本位”、“权力私有化”观念，要从原来的统治行政向服务行政方向努力。政府要把公民的需求摆在中心位置，要为公民提供更多更优质的服务，要认识到手中的权力是受公民的委托，施政应以公民的利益和公共的利益为出发点。治理理论强调政府管理的有效性，这个有效性应以公众的满意度来衡量。电子政务推行过程中如不偏离其理性目标是可以促进服务型政府的实现，公民可以不直接进入政府机关即可以享受到政府的网上服务；公民办事不需要经过很多环节，通过政府的“一站式”服务既可把事情一次解决，按照这种设计，可以通过信息网络把决策机构和具体执行机构联接起来。

    （二）培育公民观念，扩大公民参与

    在推行电子政务的过程中，要注重培育大众的现代公民观念，使他们认识到自己是权力委托的主体，能够通过信息网络进行个人意见的反映和交流，如网上选举、网上民意调查等，积极参与相关政治事务，敢于用自己的政治权利来表达和争取自身利益。另外，治理理论中强调政府不再是唯一的权力中心，非政府组织甚至私人组织被认为是重要的治理主体之一，所以，也要积极扶持第三部门的培育和发展，充分发挥第三部门的作用，通过社会自治组织实现政府与社会的互动。“当一个社会的管理是由公民社会组织独自进行，或与政府及公共机构共同完成时，社会管理的方式将不再被称作集权式的统治，而是治理了。”⑻电子政务为这样的参与和互动提供了便捷的平台，政府要充分利用电子技术方式，与公众之间建立一个有效、快捷的沟通和反馈渠道，促使治理理性目标的实现。

    （三）提高工作透明度，实现开放式政府

    提高政府工作透明度，实施政府信息的开放性是实现善治的一个根本要素，推行电子政务的过程中要大大加强政府行为的透明度与开放性，要通过政府信息网络切实为公众真正提供一些有价值、有意义的信息，而不是流于形式，把不涉及国家机密和个人隐私的信息全部向社会公开，以使这些资源得到社会的充分有效利用，为公众了解政府信息、行使监督政府的权利提供更直接和便利的机会和途径。

    （四）提高政府回应力，实现责任性政府

    建立责任政府，增强政府官员的责任感是善治的重要内容。政府是公共利益的代表者，其工作人员应树立权力公共性的观念，切实担当起对公民和社会所要负的责任。同时由于电子信息技术使信息传递速度加快，这就要求政府对公众的反应速度也加快，政府机关通过网络技术加大与公众和社会各界的联系，这种方式可以不受时间、地域以及层级之间的限制，以提高政府与公众的沟通效率。

    （五）加强法律制度建设

    法律是公共管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事。法治是善治的基本要求，是政府管理追求效率的制度创新，是政府治理模式实现的前提。没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律上的社会程序，就没有善治。⑼因此，推行电子政务的过程中要把行使职权都应纳入法制化轨道，保证政府的各项工作都依法进行。治理理论所提出来的政府透明化、公开化仅停留在政策层面，不以法律的形式加以保障，将难以真正、持续推行下去，而变得没有意义。如有学者提出要尽快制定《政府信息公开化法》。另外，在电子政务推行过程中，要求明确各部门之间的法律关系，从法律上对各部门之间的关系、职责加以确定，这样给政府法制化治理提出了更高要求。

 

    参考文献：

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