作者：刘欣
一、矿产资源管理中诚信问题的表现
诚信是衡量一个国家和社会文明程度的重要指标，是社会主义市场经济成熟程度的重要标志。对个人来说，诚信是高尚的人格力量；对企业来说，诚信是宝贵的无形资产；对社会来说，诚信是正常的生产生活秩序；对国家来说，诚信是良好的国际形象；对矿业来说，诚信是加强矿政管理的必要前提，是矿业法制建设中不可缺少的重要环节，是市场经济条件下维护矿业秩序的一项重要制度。
当前，我国矿业体制处在改革转型期，法律法规明显滞后，管理体系尚不健全；矿业行业整体素质不高，普遍缺乏社会责任；矿业权交易和竞争行为有待规范，市场发育和开放程度较低，体现出诸多的初级阶段特征。尤其是近年来我国矿业领域不断暴露出不讲诚信、规避法律甚至弄虚作假等问题，突出表现为一些地方行政监管不力、中介机构道德缺失、企业投机之风渐长，不仅直接影响到一些地方的矿业秩序和经济社会发展，而且折射出市场经济条件下不同主体在利益博弈过程中出现了道德与精神的扭曲和异化，衍生出人与人之间的信任危机、企业间的信用缺失以及一些地方政府部门公信力退化。这同经济社会快速发展、矿产资源管理体制机制面临重大变革的客观要求很不协调。打造诚信和谐矿业，建立起一套以国土资源管理部门为主导、相关组织分工合作、社会共同参与的完整诚信体系，对矿产资源开发和管理过程中的各个环节加以全面规范已成为当务之急。
矿山企业和地勘单位作为矿业市场的基本单位和主体力量，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，经历了从政府管理部门的附属物到自主经营、自负盈亏的独立市场主体的转变，其诚信程度和守法状况直接影响着整个矿业能否实现持续健康发展。
在我国12万多个矿山企业中，小型矿山及小矿占90％以上，发展良莠不齐，普遍存在产权关系不明晰、管理模式落后、急功近利、信用度不高等问题。有些企业编制虚假数据，应付监督检查。不少企业在生产过程中存在短期行为，采富弃贫，忽视安全和环保义务，给矿区群众和当地政府留下灾患。有的投资者凭借少量资金甚至虚假出资，采取以探矿权套取银行抵押贷款后再申请新的探矿权的连环滚动方式，最后据有多达十几个甚至几十个探矿权，却圈而不探，通过炒卖矿权牟利，形成事实上的市场垄断，严重扰乱了市场秩序，抑制了社会有效资金进入勘查领域。有的则直接实施以采代探等隐蔽手段实施违法行为。
矿业中介机构是独立于国家机关之外，具有超然、公正、独立地位、能够独立承担民事责任的社会组织。矿业是一种专业性强、投资风险高的产业，普通投资者在很大程度上都依赖于专业公司和技术人员基于职业道德所发布的专业信息。而中介机构所从事的矿山设计和矿产资源开发利用方案编制、矿业权价款评估、储量评审等业务正是矿业权市场交易和运作的关键环节，它们可以依公司法的规定设立但又有别于一般性企业。从本质上说，中介机构的生存和发展主要是依靠良好的服务和社会信誉。因此，中介机构应当在维护国家利益的前提下，秉持独立、客观、公正的原则，进行设计、评估、评审，而不受任何组织与个人利益的左右。如果违背职业道德，完全按照委托方的要求编制相关设计方案和评估（审）结果，就容易导致国有资源资产损失和安全生产隐患。比如在我国南方某矿区采矿权登记过程中，竟然出现了从储量报告编制、评审、备案到采矿权审批发证的各个环节所涉及的机构和工作人员都严重作假或者失职，使原本不符合条件的企业顺利取得了采矿权，造成了极为恶劣的影响。尽管这只是个别现象，但其中暴露出的问题很值得深思。
行业协会作为在政府与企业之间发挥桥梁和纽带作用的社会团体，应当坚持服务企业、造福社会、促进管理的宗旨。有的协会却假借与政府部门的某些联系，惯于以“二政府”的架势对企业发号施令，或者将企业视为“摇钱树”，动辄巧立名目，向其收取种种费用。必须调整和改革行业协会管理体制，理顺政府、协会与企业间的关系，增强协会自主意识和自主能力，切实规范自身行为。
事实证明，管理相对人存在的违法违规问题往往与行政行为不当等问题密切相关。特别是一些管理人员往往更多地从行使权力的角度来看待问题，存在重权力轻责任、重管理轻服务、重收费轻监督等现象。如有的地方蓄意夸大资源储量，诱使企业通过高价竞得矿业权，终因储量严重不实而引发案讼，使政府的权威受到影响，管理部门的诚信遭到质疑。有的地方在引进外商投资矿产勘查时异常热情，向外方作出种种承诺，待勘查工作取得成果后便因利食言，迫使外资企业退出而改由本地企业进行开发，使国家形象和矿业投资环境受到严重损害。有的地方政府及管理部门以招商引资为名，强行干预矿业权的设立、转让、价款评估等行为，侵害管理相对人的利益，使国家法律法规在执行当中大打折扣。
二、矿产资源管理中诚信问题的对策
针对现阶段存在的“一些社会成员诚信缺失、道德失范”等矛盾和问题，党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中专门提出了“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的构建和谐社会总要求，这是我党历史上推进民主法制建设、促进经济社会可持续发展的伟大创举。推进诚信建设、完善法律制度、纠正违法违规行为、落实监管责任，对于提高矿产开发主体、有关中介机构和行业协会的社会责任感，加强矿政管理，构建和谐矿业秩序，具有重要的现实意义。
人类社会是一个利益互动的社会，《史记》载：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”马克思也说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”利益使人类社会既存在一致性，又处处充满矛盾冲突。尤其在矿产资源紧缺、矿产品价格高位运行、矿业成为社会投资焦点的今天，追求利益似乎无可非议。但是竞争一旦偏离了市场规则，抛却了社会责任，不惜投机钻营、见利忘义，就会贻害国家和社会。在中央倡导政府实行善治、人民共享利益、构建社会主义和谐社会的新形势下,以国土资源管理部门为主导，整饬矿业权市场，规范勘查开采行为，重塑部门形象，打造诚信和谐矿业，建立起一套以依法行政为特点的管理制度和以道德自律为特点的监督机制为内容的诚信体系，势在必行。
首先，加强自身建设，增强社会服务意识和管理水平。各级国土资源管理部门作为矿业市场的管理者和诚信建设的主导者和裁判者，必须应经济体制之变而变，加强自身建设，在坚持依法行政的同时约束自身行为，接受社会监督。既要坚持依法行政，对严重违规的管理相对人来真的、动硬的，绝不心慈手软；也要坚持以人为本、诚信至上，强化服务和责任意识，推进管理从“权力本位”向“责任本位”转变，从偏重行政控制向科学化公共治理转变。减少直接行政干预，避免居高临下的家长制管理，平等保护各种所有权性质的矿业权人的合法权益。作为管理人员，应当树立良好的思想作风、工作作风，努力提高公共服务和社会管理水平，做到职权法定、依法行政、监督有效、高效便民。
其次，改革创新管理方式，推进政务公开。要实行阳光行政，增加权力运作的透明度，使行政决定、行政审批、行政执法等主动接受公众监督，并经得起历史的检验。加快矿业权信息系统建设，实现网上申请登记和矿业权基本信息公开查询，减少审批过程中的权力寻租机会。加强行政监察，建立完善责任机制，实行行政问责制，追究行政不作为或者执法不力者的责任。通过创新管理方式，进一步推进政事分开，把那些适合或可以通过市场和社会提供的公共服务，以适当方式交给社会组织、中介机构承担，引进竞争机制，降低服务成本，提高服务效率和质量。加强对行业协会的监督管理，一方面要转变政府职能，精简行政程序，充分发挥行业协会作用；另一方面，要按照政府管理企业的模式改革协会管理体制，并加强对其行业管理行为的日常监管，使其依法履行职责，切实加强行业自律，维护业内公平竞争秩序，防止出现行业管理“真空”。
再次，完善矿产资源有偿使用制度，建立健全矿业市场主体和相关机构自觉诚信守法的有效机制。要建立能够反映完全成本的矿产资源价格形成机制，促使采矿权人履行合理开发利用资源、环境恢复治理、安全生产等方面的义务。对只顾眼前利益和自身效益，而将安全事故、资源消耗、环境污染和生态破坏的代价留给社会和政府的行为，必须依法处罚。管理机关应对诚信守法与违法违规的企业区别对待，彻底转变“守法成本高、违法成本低”的畸形现象。跨国矿业公司BHP的一位负责人早就断言：“将来获得成功的矿业公司将是那此同地方合作，在安全、环保等方面采用对社会负责的最高标准、具有良好商业道德的公司。”因此，矿业企业必须适应国家宏观调控、经济调节和市场监管的要求，坚持诚信守法，认真履行安全、环保等社会责任，强化企业内部管理和行业自律，实现经济效益、社会效益的有机统一和持续健康发展。
最后，坚持“两条腿走路”，建立信用等级评价和惩戒制度和信息公开、部门联动机制。意大利《税法》中规定，公民没有发现宝藏而负有申报的义务，除非宝藏的 一部分归国家所有；但如果谁在归国家所有的土地上发现宝藏却把应属国家所有的部分隐藏起来，则必须将全部宝藏充公并且加倍处罚。美国银行在发放信用卡时，需要了解未来的持卡人多方而的信息，如有无偷漏税、法院判决不履行、不及时偿还银行贷款等方面的一些记录。有鉴于此，我们一方面要充分利用现代信息和通信技术，建立探矿权人、采矿权人、矿业权评估机构、储量评审机构的诚信档案和信息查询系统，将各类市场主体和中介机构的资金、资质、守法和违法等方面的情况录人信息系统，定期进行综合评估确定信用等级，供社会公开查询。同时，依托现有电子政务网络，建立信息交换服务平台，推进部门间的信用信息共享、业务协同监管和社会化公众服务，做到“一处失信，处处难行”。对信用等级差的企业，国土资源管理部门可以限制其在一定期限内不得申请新的矿业权，工商不予注册登记，银行不予贷款；对信用等级好的企业，在申请新立矿业权、银行贷款或者工商登记时，可以优先办理，甚至可以给予免予年检等特殊待遇。
另一方面，根据我国刑法有关规定，对于注册资本不真实的，利用虚假的验资证明进行注册的，法律规定必须转移财产权利却未转移的，或者出资后抽逃资本、情节严重的，都要追究刑事责任。《矿产资源开采登记管理办法》中也对采矿权人不依法提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的行为设定了相应的处罚措施，但在不少地方执行不够到位。因此，应当建立道德自律与司法手段、行政执法与刑事司法相结合的“失信惩戒、守信受益”的长效管理机制，对弄虚作假、信用差的给予警告并责令纠正；对情节严重、达到违法甚至构成犯罪的矿人或者中介机构，则应采取较为严厉的措施，除了依法追究法律责任包括刑事责任外，可以规定终身禁止从业，这I样能有效克制企业违法违规的侥幸心理。作为矿业市场主体的矿业权人，包括相关的设计、评估、评审机构和行业协会，只有靠诚信起家、凭诚信发家、以诚信持家、才能赢得社会的尊重和法律的保护。见利忘义、投机钻营，逃避社会责任的短期行为，只能适得其反。
需要强调的是，作为政府管理部门，还必须正确处理诚信道德建设与法制建设之间的关系。有人认为，市场济是法治经济，只要法制健全，人们不违法，政府依法行事，即天下太平。其实不尽然，法律也非万能，以诚信为基础的道德准则与法律规范同等重要，在市场经济和法治社会中同样不可或缺。诚信是法律的基础，尽管诚信是伦理道德的体现，不能取代法律，但有了诚信这一道德基础，法律才会产生效力，监管才能真正到位。反之，如果道德缺失，法律制定得再多再细，也会出现“徒法不足以自行”的结果。法国学者迈斯特说过，真正的法律不是用墨水写纸在纸上的，而是用道德写在人们心中的。从这个角度来讲，市场经济首先应当是诚信经济，而且应当依靠制度来保障诚信的实现。实践证明，任何一部法律的执行都要求人们首先具有诚信观念和守法意识，否则良法也会生恶果。
倡导诚信有利于社会效益和经济效益的统一，推进诚信建设体现了法制建设与道德建设、依法治国与以德治国的有机结合。从这个角度讲，政府管理部门既是法律的执行者，又是社会诚信与道德的维护者和倡导者。必须建立起一套完整的诚信体系，对矿产资源开发和管理过程中的各个环节加以全而规范。该体系应当包括以依法行政为特点的管理制度和以道德自律为特点的监督机制这两方面有机结合、相辅相成的内容。
倡导诚信、践行法制，不仅是促进矿业经济发展的必要措施，也是构建国土资源保障科学发展新机制的重要举措。我们要大力弘扬“以诚实守信为荣，以见利忘义为耻的社会主义荣辱观，在不断建立健全矿产资源管理新制度、新机制的同时，进一步完善矿业立法和重大决策听证制度，建立政务信息公开和社会监督制度，发挥大众媒体利益诉求表达的作用，保障政府管理部门与管理相对人之间的信息渠道通畅，完善行政复议、行政赔偿和补偿等制度，促使矿产资源开发中的各种利益主体诚信守法，建立起持久稳定和谐的矿业新秩序。