作者：施领昌
一、国土资源监察工作现状
1、国土资源管理法律、法规的软肋骨太多，有些条款已经滞后，不适应于经济高速发展的新时代下新情况的调查取证要求。继人民法院《证据规则》及《物权法》相继出台及实施，人民法院以及相关权利认定机关对相关证据审查及权利的实现越来越严格，特别是人民法院《证据规则》已经公布实施了好几年，然而纵观所有国土资源法律、法规中关于监督检查的规定条款都很宽泛，没有深层次实质性的进步，国土资源行政处罚各地裁量尺度不一，确少有力度的可操作性法律条款。国土资源监察调查取证不及公、检、法办案人员那样有完善的程序法和实体法可以具体参照。调查取证程序上具体运用时多半只能参照其他法律法规的规定，程序和实体上都较“软”。如《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条条规定的处30元以下罚款，该自由裁量权条款尺度太大，调查取证中的各方面因素有时会对案件的是非曲直起到决定性作用，影响到案件的最终处罚。自由裁量性大，同一地区同样性质的违法用地罚款标准也不一样,造成尺度不一，尺度不一的反差极大的影响了国土资源调查取证工作。
2、随着违法用地项目层次上升，用地者的级别也在不断攀升，级别、职位差形成的鲜明阻力给国土资源监察调查取证工作带来新的难点。如有些国企占用一些土地进行建设，这些国企法人有的甚至达到是正、副部级，地方国土执法监察查处简直就是空。遇到这种情况时,地方国土执法监察将处于十分被动的局面，也无实践可操作性的好办法。监察取证工作更显的软弱无力，国土部门在查处与不查处的最终选择结果不言而喻。国土监察和经济效益二者有时地方政府考虑更多的是后者，国土资源监察人员有时不得不对调查取证的方式和范围有所变通。
3、国土资源监察执法监察体系还不是很健全，国土资源监察执法监察队伍建设虽然一直在加强，但执法监察人员素质和执法水平装备还需要进一步的完善。有些地方执法力量非常薄弱，战斗力差,一些地方国土资源局执法编制只有1-2人，连最基本的两人调查取证都难以做到。如果引发行政诉讼，程序上首先不合法。国土执法监察人员的体制垂直和经费保障没真正实现，导致执法人员的相关政治地位较低，在调查处理较大案件时调查人与被调查人所处级别的反差太大。甚至有些级别高者以行政命令方式对一些用地者予以保护,造成了执法人员腰板不硬，怠慢调查、调查不充分情况普遍。这些都给国土资源执法监察调查工作带来不利。
4、国土资源违法案件的处理不到位带来负面影响。国土资源违法案件因种种原因最终处罚不能落实，特别是一些根据《土地管理法》做出的主要拆除、没收条款和做出处分建议的，因国土部门无强制执行权，对需执行的违法案件，法院考虑到案件的数量及地方经济发展影响和行政干预等各种因素，申请执行的案件很难以得到受理；国土部门处理人的建议权更是处于软的性质，处理的档次和处理到位情况也都是个极大的考验。
国土部门做出的处罚决定有时成为一纸空文，案件因执行不到位而久拖不决，拒不执行的后果是违法用地者增强了违法用地的决心，“互相学习”,从最初的不执行拆除、罚没的主条款到最后不配合调查取证，甚至设置种种障碍，不配合调查并形成恶性影响。有些公司、个人违规建设一些商业街并对外出售，项目用地没有合法手续，案件查处又没有得到执行，即使给予以补办手续都是问题，更有甚者，钱款到位后，人去楼空，买售者因土地违法，办理不到相关的权属证书，引发社会矛盾,给国家和人民带来严重的后遗症。
5、国土系统内部联动机制不健全。国土系统内部还没有一整套关于用地的配合协作约束机制,一方面国土执法监察人员在查处用地者的同时，而地政地籍却在的补办有关用地手续，用地规划却得到了调整，有的甚至查处还没有结束，土地使用权证书已经发放。大案要案的查处曝光力度比较弱，处理层次比较低，致使相关案真正性质得不到最终确定，案件难以调查。
6、相关佐证证据难以取得。人民法院受理土地管理部门非诉执行案件难，但是受理行政诉讼门槛要求很低。人民法院在审理行政案件时，对行政机关的审查要求比较高，会全盘考虑到证据的三性，有时有些证据，单靠国土执法人员难以取得，如案件的主要证据违法所得，租赁合同等。
二、改变国土资源监察现状的对策
造成上述现状的原因多方面,领导对土地国策意识和法制观念淡薄，地方政府没有处理好经济建设与依法用地的关系,盲目的把大量使用土地作为地方经济发展的增长点,有的项目没有经过充份论证,重复上马，造成了土地资源的闲置和浪费,有的地方因大量占用先期土地,以至于好的项目上马没有指标,造成了用地指标成了新的软黄金。在实际工作中，行政干预多，以罚代管多，削弱了土地执法的力度，同时因无强制权，调查软，申请强制执行难，对触刑律者追究责任更难等多方面原因，一时让国土监察走向死胡同，这项工作必须有所突破，否则如同很多地方一样，耕地实质上已经处于全面失守状态。
当前社会转型期、矛盾凸现期和当前的法治环境下，国土监察当然必须对此做出回应。国土资源执法工作遇到了两难的境地，查不行,不查更是不行。如何解决目前这种困境，从而守护住18亿亩耕地的红线，笔者个人认为在完善机关的机制的同时，更应从源头上进一步加强国土监察执法管理工作，为此笔者提出如下对策：
1、改变层次差和强弱势地位分明的现状，国土监察执法如果还是处于弱势一方，常常难以收集到一些关键证据，甚至是在正常情况下本来能够取得的证据，由于处于弱势而不能取得；面对凶悍的违法用地者,国土部门如果一味姑息，将养虎成患。建议尽快建立或者重新明确违法用地的查处管辖权限，提升一线工作人员的职级：如非基本农田外的其他耕地50亩以下县区局查处，市局直接查处占用基本农田20—50亩和50—300亩以下其他违法用地案以及县区局难以查处的案件, 占用基本农田50亩以上和其他违法用地300亩以上或者直接报国土资源部直接查处。这样既可以消除层位差,明确管辖范围,不会出现扯皮,还可以避免基层弱势地位无法调查取证的现象。
2、解除国土执法监察人员的后顾之忧。当前国土执法监察和督察人员不能大干特干，是因为种种机制束缚着他们的手脚，体制没有真正的实现垂直,人财物还得服从地方管理。国土执监察人员只所以不能依职权调查，是因为怕丢饭碗情况普遍存在，后顾之忧压力非常大。建议建立执法监察专项列编，人员省直接垂直管理。并加强电脑、数码相机、录音笔等面代化办案工作配备，国土卫士不仅要荣誉上的卫士，要实现真正的保卫国土权利。
3、尽快制定完善修改关于相关土地执法条款，健全协调机制，形成工作的合力。如修改赋予国土部门的直接责任人的行政处分权，在违法用地初期可以实施拆除权等；完善协调机制方面，如15号令一样，实行严历措施，同时加强内部协作规定。要限制违法用地补办手续的数量，违法用地单位要凭结案报告方可进行申请下一步。同时要尽快完善和应用国土资源管理软件，将征地、用地、地政地籍管理方面信息实现全方位的覆盖，实现网络化管理征转用及冻结审批程序，并进行全面政务公开。
4、建立政府督察体制的设想。保住18亿亩耕地不减少，不是一个国土部门就可以做好的事情，这项工作要全民参与。政府部门作为地方保护耕地的第一责任人，必须将国土管理和政府部门官员的政绩及奖惩机制挂钩，实现双管齐下，并加强法治意识，加大政府部门间土地刑事违法案件的移送查处力度，不搞对人保护主义，真正实现查处一起，震撼一片的效果。