政府信息公开制度的出台，是我国民主法治进程中一件具有深远意义的大事。它标志着社会公众的“知情权”，在中国的法制土壤上第一次落地生根。

　　刚刚诞生便通过“汶川大地震”考核的政府信息公开条例，让社会公众对政府的透明度有了更高的期待。然而，政府信息公开条例实施的现状表明，条例的公布只是一个起点，如果没有公民社会——包括个人、NGO和媒体的积极参与，政府公开信息制度难免停留在纸面上。

　　公众参与推动“阳光政府”前行

　　-本刊记者 王 健 -杨子云

　　公众的“申请井喷”与政府的“太极拳”

　　2008年6月16日，商务部退休职工陈育华收到了来自北京市公安局的一份“非本机关政府信息告知书”，告知其于5月4日提交的政府信息公开申请“不属于本机关的掌握范围”，建议其向市或区县财政机关咨询。手中捏着“非本机关政府信息告知书”，陈育华看了又看，“我对这个答复感到很困惑。”

　　“我申请北京市公安局公开的内容是，从2003年至今北京市公安部门收取的养犬管理费用使用情况。”陈育华轻轻地抚摸着他的爱犬，有些爱不释手。他告诉记者，这条狗是法国的品种——巴基都，非常名贵，已经陪伴他6年了。

　　陈育华说，自己作为养犬缴费人，自然关心养犬管理服务费收取后的使用情况。但多年养犬的经历表明，除了提供一针狂犬疫苗外，其他服务少之又少，“所缴的费用和受到的服务极不对称”。早在2003年，陈育华就曾致信北京市人大，指出养犬规费没有专款专用，要求政府对规费收支进行审计并向社会公布。保守估计，自1995年以来北京市公安部门收取的养犬费至少十几亿，虽经广大公众和媒体的一再追问，但主管部门从未作过科学、可信、细致和负责任的说明。

　　2005年7月，北京市有关方面解释，北京市公安部门多收取的养犬管理费，大部分用于每年给登记犬打免费狂犬疫苗，其次主要用于养犬法规宣传和日常管理工作。

　　“这一说明过于模糊，并不能服众。”陈育华认为，“这不是对我一个人的答复，是对北京70万养犬人的答复，是对社会公众参与监督的答复。”为此，他和北京犬种俱乐部部分代表联名致信国家审计署，希望对养犬费的收支进行审计监督，向广大缴费人提供真实、科学、具体的审计数字。但最终石沉大海。

　　之后，他还曾同著名维权人士郝劲松接洽，准备就养犬费问题提起诉讼，但最终还是决定“缓一缓”，他们要等待的正是《政府信息公开条例》生效实施的契机。

　　2008年5月1日，政府信息公开条例正式实施。“五一”长假后的第一个工作日，陈育华就匆匆赶到位于东城区东交民巷甲36号的北京市公安局，通过政府信息公开接待室递交了《北京市政府信息公开申请表》，依法维护自己对养犬管理费用的知情权。

　　对于此次依据条例申请信息公开得到的“意外答案”，一直坚持“不满意则提起行政诉讼”的陈育华有些不知所措。因为在他之前，北京居民朱福祥申请信息公开受到政府机关“不存告”(不存在告知的信息)。答复后已经陷入了诉讼困局。

　　朱福祥是北京市雪花冷冻箱厂的退休职工，多年来一直为维护四季青镇农民的拆迁安置的权益而奔走。在政府信息公开条例实施不久，朱福祥获知，四季青镇政府将部分农民规划安置用房转给了“合作方单位”。为了弄清事实真相，他向四季青镇政府提出申请，要求其公开“四季青镇农民规划安置用房转给的合作方单位名称和转出数量”，结果被告知“你所申请公开的信息不存在”。

　　一怒之下，申请信息公开未果的朱福祥把四季青镇政府推上了被告席，要求四季青镇政府“实际履责，作出信息公布 ”。然而，海淀区法院裁定朱福祥的行政起诉“不属于法院的受理范围”，驳回了他的诉讼请求。

　　同朱福祥、陈育华的“信息公开申请”相似，更多的“信息公开申请”答复不是“答非所问”就是“答而不复”。

　　5月30日，北京大学教授王锡锌、沈岿和陈端洪向北京市发改委等3部门分别提交了3份政务信息公开申请，要求了解首都机场高速公路收费数额、流向等信息。发改委和交通委都给了回执，表示在15个工作日内给予答复，而首都高速公路发展有限公司却一直没有回音。在24天后，三位教授才等来了发改委和交通委两个部门迟到的答复。但是在答复中，只明确表述了机场高速的投资总额及4年来的通行费收入，未对教授们提出的“贷款总额和收费资金去向”这一核心问题给予直接答复。首都高速公路发展有限公司至今未给予任何回复。

　　在此之前的5月4日，上海律师严义明向安徽省环保局申请公开安徽省环境质量状况和严重污染企业名单的信息。1 7天后，安徽省环保局答复严义明，你所需要的信息请登录安徽省信息公开网的安徽省环保局或安徽省环境监察局业务公开、公告和新闻发布栏目查询。严义明翻遍了整个网站，也没有找到自己想要的信息。

　　“透明政府” 离我们有多远

　　“一些政府部门的‘不存告’‘答非所问’在很大程度上属于行政失职。”中国社科院法学研究所研究员周汉华说。

　　周汉华认为，摆在我国各级政府面前的一个很现实的问题是，原来我国的行政管理工作比较粗放，你要的信息，真的没有，不是说不给你。你比如说你现在用的电脑，用了三五年后，恐怕连你自己都不知道电脑里面存的什么东西，信息资源管理能力跟不上。

　　然而，环保部政策法规司行政处罚与复议处副调研员赵柯却认为，政府工作人员自身观念问题是信息公开制度推行的最大拦路石。

　　环保部(即当时的环保总局)早在2006年政府信息公开条例还没有出台的时候，就已经着手起草环境信息管理办法。国务院通过《政府信息公开条例》不到半个月，环保部即出台了《环境信息公开办法(暂行)》，成为第一个提出信息公开制度实施方案的部门，并公布了17项政府应主动公开的信息明细。然而，经过17个月的准备后，环保部门在政府信息的公开方面依然有很多顾虑。

　　赵柯说，由于受传统文化的影响，政府部门怕老百姓知道的太多，给政府的下一步工作带来麻烦。于是，在老百姓要求公开信息时便以影响稳定为由拒绝公开。最后，在法院的判决下被动公开。“过去政府是自主选择公开，这个是随性变化，而信息公开条例实施以后是强制性公开，如果不公开或者你不按要求公开要承担相应的后果。”

　　环保部门在具体选择信息公布时也常常陷入两难境地。“对于个人隐私、商业机密和国家秘密三者很难界定。”赵柯副调研员举例说，如一个企业的生产工艺和流程是否算商业秘密。企业只有公开工艺和流程，公众才能了解在哪些环节会产生哪种污染，是否存在环境威胁，但企业如果说这是商业秘密不能公开时，环保部门如何判断这个信息究竟是不是应该公开，没有一个标准和尺度。

　　环保部门在打造“阳光政府”过程中遇到的问题在政府其他部门同样存在。北京市东城区法制办主任周继东明显感觉到，在日常工作中，政府部门坚持的是“以不公开为原则，以公开为例外”的做法，与政府信息公开条例的精神大相径庭。“ 要靠一部法律来改变政府长期以来形成的工作模式将是一个艰难而漫长的过程。法律颁布后必须有一系列的配套措施跟进，比如‘依申请公开’的信息范围就一直存在争议。”

　　不仅仅是制度缺陷问题，政府信息公开的难以推行还来自于一些政府部门的地方保护主义。

　　“实施政府信息公开？谁最怕？它为什么害怕？现在很值得问这样的问题。企业应该是很害怕，可现在的企业很牛气不害怕，因为有政府在前面给它挡着。所以我要问这个问题，我们政府的定位到底是什么？”在一次会议上，来自环保部的一位政府官员发问道。

　　这位政府官员认为，在西方国家比如美国，环境保护是一个自下而上的运动，是民众在推动政府；而在中国则是“高层高度关注，底层利益切身”，但是上下之间缺乏沟通，中间有个隔层。冲破这个地方“隔离层”，政府才会在信息公开道路上顺利前行。

　　赵柯承认：“从政府的角度来讲，它也是希望信息公开的。”他解释说，政策的制定也是建立在对以往资料信息占有基础之上的，是建立在对实践的充分了解的情况下。“一个行政部门要运行，它也是需要各种各样的信息。过去我们要想了解其他政府部门的一些信息，难度非常之大，更何况普通的老百姓。”

　　在北京大学姜明安教授看来，政府信息公开还要求政府至少要突破两道“壁垒”：一是制度建设，二是知识技术问题。制度建设，包括新闻发言人制度、网站信息发布制度、定密制度、解密制度等。知识技术是指信息公开必须有媒体、网络、电子政务、图书馆等相应技术的支持，让老百姓能及时获得其工作、生活和参与国家管理所需要的信息，而且是真实、准确的信息。而对于老百姓来说，则要有一个知识获得和能力建设的过程。

　　公众实践是信息公开的“发动机”

　　在开放政府信息的操作上，一是规定政府应依法主动公开信息，二是公民、法人和组织可以依法申请行政机关披露特定信息。尽管目前社会公众的信息公开申请遭遇了“寒流”，然而，关注条例实施的学者们依然希望更多的人去推动“阳光政府”的前行。在主动公开和依申请公开这两个“车轮”中，他们更为看重依申请公开信息的动力。

　　北京大学法学院教授、公众参与研究中心主任王锡锌认为，目前的政府信息公开在某种程度上是一项政府“自我革命 ”式的制度。“自我推动”的变革在动力上存在极限：当制度变革涉及到对改革者原有利益的伤害时，推动力将递减，从而导致动力衰竭和疲惫，进而导致其实施过程中“打折”甚至最终形同虚设。

　　“从法律上看，信息公开既是政府职责的要求，更是现代社会公民知情权的要求，因此民众有权利去推动这一制度有效运行。从现实角度看，在现代社会，信息往往意味着利益、资源和行动能力，因此个体和组织都可能基于各种各样的利益诉求或公民精神而采取行动，要求政府开放相应信息。政府信息公开制度实践的社会推动力不仅有其必要性，也完全有其现实性。”王锡锌教授认为。

　　周继东的看法和王锡锌不谋而合。他指出，政府信息公开到什么程度，哪些信息应当公开？在政府内部本身存在着不同的认识和差异。信息公开的过程不是一个讲道理的过程，必须是一个实践的过程。因此，仅仅靠政府的自觉性是远远不够的。

　　周继东认为，推动制度不断前行的力量，只能是社会公众自下而上的权利和利益推动。只有可持续的公众参与和行动，才能使“阳光政府”获得永续的推动力，制度也将在公众日常化的“消费”过程中获得生生不息的活力。

　　为了推进政府开放与公众参与的双向互动，2008年5月17日，北京大学公众参与研究中心于5月17日启动政府信息公开公众支持项目(OGIPS)。与此同时，一条服务于普通公众，旨在帮助其如何向政府申请息公开，有效地行使知情权的热线电话开通。

　　“在美国，有一些NGO(非政府组织)，专门从事信息的申请和公开，他们通过不同的渠道、从不同的角度去申请同一个信息，然后向公众发布。”来自美国自然资源保护委员会(NRDC)的Susan女士介绍说，她是NRDC信息实施方面的专家。

　　在中国，一些NGO组织已经在开展这样的工作。公众与环境研究中心主任马军发布了中国“水污染地图”和“空气污染地图”。还有地球村等民间环保组织，他们正在致力于做化学品污染的信息收集和发布。

　　民间环保组织绿家园负责人汪永晨对已经开工建设的“金沙江中游一库八级”的电站之一、阿海水电站公开的环评报告简本还有疑问，正在借《政府信息公开条例》之力，同有关政府部门对话。

　　制度变革推进过程中自下而上的社会推动力量，在当今中国社会中还显得相当柔弱。一方面，社会的组织化程度很低，社会成员和利益分散化比较明显，个体行动往往面临“集体行动的困境”，影响到有序的社会“合力”的形成。另一方面，社会公众讨论公共话题的平台和空间依然亟待扩展，通过媒体而寻求社会共识、讨论公共问题的机制仍然显得薄弱。同时，尽管我们高度重视公民的表达权、知情权、参与权、监督权，但在法律制度层面上，这些权利的制度保障和救济机制依然亟待完善和充实。公民社会力量的增长，有赖于进一步的社会有序组织化和公众充分的权力。

　　有序的社会力量的培育，最佳的途径是公众实践。“或许不久，政府信息公开领域会成为这种公众实践的重要领域。 ”一位法律界人士说道。