上海浦东消防支队 汪冬浩
行政审批是行政机关对社会、经济事务实行事前管理的一种手段，多年来发挥了重要作用。推进行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制的客观需要，是建设法治政府的内在要求；是提高政府行政能力的有效途径。从行政审批体制改革至今，消防部门根据工作实际，采取了多项改革举措，例如引入中介服务机构、对市场准入环节的改革、建审验收基本程序的改革等都收到了良好效果。

一、行政审批制度改革给消防执法监督工作带来的积极影响

自2003年上海市改革消防行政审批制度以来，部分消防行政审批项目被削减，一些行政审批程序简化了，办事透明度增加了，给消防执法监督工作带来了活力，起到了积极的作用。主要体现在以下几个方面：

（一）简化了办事程序，提高了办事效率。从消防行政审批业务来讲，主要包含建筑设计防火审核和建筑工程消防验收两个环节，这两个环节在审改后发生较大的变化，基本实现了技术审批和行政审批的分离。如在建筑工程消防设计审核环节中，建筑工程消防设计的技术审核由具有相应资质的审图机构、消防技术服务中介机构实施，消防部门实行行政程序审核，即：新建项目由建设单位直接将设计施工图送审图公司审查合格后，由审图公司至消防局进行备案领取审图证交建设单位；内装修项目由建设单位自愿请消防技术服务中介机构提供技术服务，由消防中介机构出具基本合格的咨询报告至窗口办理简易审批当场办结，小项目内装修则采用告知承诺方式办理简易审批。消防部门依法对审图公司、消防技术服务中介机构的技术审核进行监督检查。而在建筑工程竣工消防验收环节中，主要做法是对部分简单、消防要求不高的建筑工程在甲方、施工单位、监理设计单位承诺的基础上实行简易验收、对具有资质的中介机构出具消防设计咨询报告的内装修项目实行简易验收、对具有资质的专业检测机构出具建筑消防设施检测报告的消防自动设施的验收实行抽测等等。 以上的这些审批方式既方便了办事单位、缩短了办理时限(从20个工作日到当场办结，审图公司工作一般也仅一周左右),又调动了社会各方面对消防安全工作的主观能动性，同时使消防部门从对项目消防安全承担终身责任的困境中摆脱出来，使消防安全工作体制朝“消防工作社会化”的方向健康、有序地发展。

（二）有利于改进消防监督管理模式和工作方法。行政审批制度改革，取消了部分行政审批，这并非是减轻了消防职能部门的负担，反而是增加了消防职能部门在消防监督中的地位和作用，也进一步明确了单位的主体责任意识，对于建立现代的消防监督模式具有举足轻重的作用。入世后，我国消防监督执法工作面临着很大的挑战，必须把消防监督执法工作切实摆到重要位置，在思想观念、管理模式和工作方法上，要从过去习惯的行政管理方式自觉转变到依法治火，依法监督上来。消防监督机构应突出“监督”这个重心，从过去对单位的所有消防安全工作进行大包大揽的“保姆式”管理模式转变到要切实转变现有的工作体制、工作思路和工作方式。

（三）有利于提高人们的消防安全意识和防范火灾的能力。行政审批制度改革，使消防监督机构职能从原来的“监督管理”转向真正的“监督”，明确消防工作的责任主体，促使机关、团体、企业、事业单位的领导重视消防工作，采取各种措施落实消防安全，职工、员工也就有章可循，消防工作的热点、难点问题就会逐步得到解决，同时将技术审核推向到社会中介组织,既增加了社会消防意识,又推进了消防工作社会化的进程,形成了一个全社会各行业重视消防、掌握消防技术的环境，使全社会预防火灾的能力增强，火灾也就会趋于稳定，也符合《行政许可法》及公安部61号令《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》的立法精神。

二、目前行政审批制度改革中给消防工作带来的严峻考验

随着我国社会主义市场经济的不断发展，由于缺乏系统的理论基础，相应法律法规不完善、责任体制未健全、技术水平和诚信度不成熟等因素, 消防行政审批制度改革举措在法律上还找不到强硬支撑，消防中介服务机构的法律责任还未有明确规定。

（一）相应法律法规尚未足够完善。建筑工程消防设计审核和竣工消防验收一直是消防部门行政许可的重点和保障消防安全的重要手段。《中华人民共和国消防法》现正处于修订过程之中，其中建筑工程消防设计审核和竣工消防验收的工作程序也是这次修订的重点内容，但目前尚无最终结论。我们目前实行的行政审批与技术审批相分离的改革措施是在不违背国家法律的前提下进行的有益尝试，但配套管理的制约制度规定的不完善是制约行政审批改革进一步深化的重要因素。

（二）责任体制未健全，技术水平和诚信度不成熟。消防中介组织大多由退役消防技术人员组建（部分是建筑设计公司新增业务内容），其相对熟悉消防管理体制上的漏洞和管理死角，在价格管理、资质管理和消防服务上有的还很不规范。上海市消防局对15家审图公司在2005年7月份至10月份审查并备案的2421个项目中随机抽查了94个项目，发现各类问题111条。其中，安全疏散设计方面的问题36条，消防给水设计方面的问题18条，工业建筑消防设计方面的问题13条。2006年三次审查了302个项目，共发现存在未按国家技术规范及工作程序审图的问题204条，甚至发现个别咨询服务机构对不符合现行国家和本市设计规范的工程擅自咨询，并按简易审批工程程序操作的不规范现象。由于缺乏法律依据无法对违规单位进行法律责任追究，给建设单位带来了修改设计、追加投资和延误工期等许多现实问题。

根据当前社会经济发展现状及社会诚信度实际，中介服务组织存在有审核差错、审核监管不力等一些问题，很难保证建筑工程的消防安全，况且目前法律法规对其承担的消防安全法律责任尚没有完整的法律制约和责任追究机制。虽然消防部门针对出现的问题，采取了加强业务培训指导、事后监督等措施，但限于部门责权和法律法规的缺失无法对中介服务机构实施确实有效的监管，形成了无人承担法律后果的尴尬境地。

三、深化消防行政审批制度改革的对策

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”

（一）建议尽快修订《消防法》、《上海消防条例》，认可消防行政审批制度改革举措，明确消防中介服务机构的法律责任。首先要明确中介组织地位，确立发展规划（总则）。应在立法中明确消防中介组织的功能定位：即技术服务，而不是包办一切，尤其是不能直接从事消防工程施工、产品代理业务；同时要明确发展规划，对成立消防中介机构的条件、工作标准、监督制约和法律追究等作出具体内容，明确公安消防部门与消防中介组织的权利边界和职能范围，为消防中介组织有效运作提供法律框架和相关规定。其次要严格准入制度，规范行业流程（职责）。严格设立消防中介组织的发证审查，对专业技术人员数量、资格、设备设施配备等进行严格标准，特别要对其专业技术人员要实行资格注册登记管理制度，防止出现借用资质、挂靠资质等现象。最后明确法律责任，强化责任追查（责任）。通过立法，建立消防中介机构责任追究制度和业务失误赔偿制度。既对消防中介组织及从业人员有欺诈当事人等行为，情节严重构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。对审查发现有出具虚假报告者，依法予以行政处罚，情节严重造成重大后果的追究刑事责任，并在立法中引入惩罚性赔偿规定，以更大限度地保护消费者的利益，保障公共消防安全。

（二）借鉴发达国家的经验，进一步拓宽消防中介组织的业务范围，实现消防监督职能的转变，并建立消防中介组织的法律准则和市场准则。如新加坡在1985年到1996年对建筑工程消防设计审核等行政许可项目实行的是逐一审查制度，即我国实行的审核制度；1996年7月1日到1998年9月6日实行了自行声明制度，既我国实行的承诺制度；1998年9月7日起实行了自行管制制度。自行管制制度是专业人士需要自行确保设计图符合所有防火条例，并在设计图上要签章说明其设计是依据防火条例设计的。据此，新加坡的消防部门（新加坡称为“防火安全与防空壕署”）对建筑工程的消防设计只需一天就予以核准。为保证自行管制制度能落到实处，消防部门用电脑随机抽取10%的工程进行详细的审查，发现问题有一套非常严格的处理措施。一般情节可处500新元的罚款，严重的由法院处以不超过10000新元的罚款或不超过6个月的坐牢，或既罚款又坐牢，并要求改正设计，在法律规范上基本实现了责权利相一致。再如德、美、法、日等国中介服务市场管理成功的经验在于立法规范、政府扶持，严格准入、资格审查和严格责任追究。我们在规范消防中介机构的工作方面还比较欠缺，应当借鉴发达国家的经验，进一步规范我国消防中介机构的监督管理，维护和健全运行良好的中介市场。