27日，国家审计署审计长刘家义在报告2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时说，审计结果表明，中央部门预算执行中存在问题金额达293亿元，报告同时还点了19个部委的名。此外，中石油等3家央企业存在损益不实、少计利润70多亿元等问题，而国开行更被披露出有58亿贷款违规进入股市房市。

◆张遇哲

    自1999年第一次在全国人大常委会上全面披露当年的审计结果起，审计署连年发动 “审计风暴”，先后有一大批重大案件浮出水面，一连串贪官污吏中箭落马。然而，在民众寄予厚望的同时，“审计风暴”却渐呈疲态，甚至遭遇一些部门“屡审屡犯”的尴尬。笔者专门对比了上一年度的审计报告，挪用资金、虚列开支等问题依然照旧，其中水利部、教育部等部门连续两年“榜上有名”。

    不容否认，审计风暴 “雷声大、雨点小”，是导致其威力不再的主要原因。和高调公布数百亿元的问题资金相比，此次审计仅发现7件涉嫌违纪案件线索，14名涉案人员被移送有关部门查处。显然，还有一大批人员没有像民众期待那样受到严惩。导致这一现象的根源，在于当前的审计风暴还更多地停留在行政问责、法律问责的层面。

    以这次中央部门本级存在问题资金293.79亿元为例，违法违规问题仅占2%，管理不规范问题占98%。在现行的问责体系下，只有前面的2%涉嫌违法违纪，需要纪检监察、司法部门介入，给予有关涉案人员党纪政纪处分，并追究其法律责任。而对于后面占了大头的问题资金，主要采取“责令整改，并制定相关管理制度”，顶多给当事人一个不痛不痒的行政处理。这样的问责结果，在某种程度上传递了一个危险的信号：只要不触及法律法规的“高压线”，做做隐瞒收入、多报少用等“小动作”既可以与己牟利，又不会招致太大的问题。高收益与低风险，使得一些部门和个人公然钻起了审计问责体系的漏洞，与审计部门打起了“擦边球”。

    然而，部门使用的是国家财政，是靠纳税人来养活的，其管理方面存在的一系列问题看似没有违法违纪，但却给国家和人民带来损失。有专向用途的财政资金被挪用，就意味着其不能发挥应有的作用；项目执行进度缓慢，无疑会增加资金和时间成本；而违规投资、违规出借、经营不善等，更会造成国有资产的损失……现行的审计问责体系，无法真实反映这些问题产生的后果，也就不可能对当事人进行有效追究，这一漏洞亟待“绩效问责”来填补。

    绩效问责是建立在绩效审计的基础上。与传统的财务审计侧重于查处违法违规所不同，绩效审计关注的是部门行为所产生的实际业绩和效益，包括工作效率、经济效益、社会效益、环境效益等。在美国，90%的审计力量用于绩效审计。由于绩效审计可以全面客观地对部门不规范行为作出评估，这就有助于为有关部门和个人建立透明对等的权责关系，可以通过问责使被审计人为错误做法付出应有的代价。我们期待着，今后审计重点逐步向绩效审计转变，进一步完善问责体系。只有这样，才能真正树立审计风暴的威信，令部门和地方望而生畏，不敢再越雷池一步。

五大电信运营商重复投资“刻意为之”？

　　在27日公布的审计报告中，对中国移动、中国电信、中国联通、中国网通和中国铁通的审计调查表明，2006年5家电信运营企业的净资产收益率低于中央企业平均水平。审计调查发现影响企业效益的主要问题是：重复投资导致资源闲置浪费，部分投资项目效益较低。

◆徐光木

    重复投资导致资源闲置浪费和效益下降，表面上看似决策失误所致，因为如果在决策前充分调研、做到科学决策，在充分信息化的今天，竞争对手原本就不多的五大电信运营商怎么会出现资源闲置这样的低级失误呢？如果没有资源闲置，因此而造成的利润减少和效益降低又从何说起呢？

    其实，问题的关键并不在这里，而在于所谓的重复投资并不是五大电信运营商意欲回避的，而是他们的刻意追求。也就是说，电信领域的重复建设在相当大程度上是“故意”的，不是决策失误，更不是决策错误。理解这个问题并不难，因为任何问题都是相对的，同样的投资项目在消费者和审计部门看来可能是重复建设，是资源浪费，然而在投资者本人看来，这样的重复建设正是提高企业自身竞争能力的着力体现。如果在硬件设施的投入上都落后于竞争对手，企业岂不是有被市场所淘汰的危险？这就造成了五大电信运营商为了稳住各自的市场份额，不断地进行重复建设。并且，随着五大电信运营商经营范围区分度的缩小，重复建设就可能变得越来越严重。

    千万不要因此而认为重复建设是充分竞争的产物，事实恰恰相反，有一组数据很能说明问题。2002年至2006年，五大电信运营商累计投入11235亿元用于电信基础设施建设。如中国电信和中国网通在对方主导区域内已有本地电话网的情况下，又投资508亿元新建本企业本地电话网；中国铁通在中国电信和中国网通投资在建各自全国固定电话网的情况下，也投资铺设本企业的全国固定电话网，到2006年累计投入455亿元。

    为什么会发生这样的情况，理由其实不言自明，那就是凡是重复投资的领域均是可能带来超额回报的领域，而那些很少有可能给企业带来巨额回报但却能产生巨大社会效益的领域则无人问津，比如建立五大电信运营商之间资源共享的网络和渠道，提高电信服务的科技含量，减少服务成本的先进方法等等。五大电信运营商舍本逐末的根本原因正是在于前者的回报率较高，而后者虽然能够起到方便消费者，降低消费支出的作用，却会使电信运营商的效益大打折扣。

    同样的倾向也发生在垄断石油企业等内部，中石化、中石油两大成品油生产和销售企业之所以一而再再而三地向国家财政申请炼油补贴，正是他们把炼油当作了国家抛给的包袱和负担，而把原油开采当成了香饽饽，于是就造成石油企业重开采投入、轻加工投资的局面。孰不知，如若不接受炼油这个包袱，哪来的石油开采和成品油经营权。

    这足以说明，一些挟垄断地位自重的企业利用国家政策赋予的特殊地位，并没有真正把群众利益放在第一位，而是以追求企业短期利润最大化为第一目标，唯利是图，从而才导致劳民伤财的重复投资现象愈演愈烈。