倡导这样一种策略的背景在于：我国电子政务即将进入深度应用阶段。在这一深水区，现有行政体制下职能与流程的矛盾，将成为电子政务中政务发展的主要制约因素。介于职能管理与流程管理之间的项目管理，对矛盾的解决具有独特优势。以项目为中心管理电子政务，将成为绕过政务管理难题和瓶颈的突破口，推动中国特色电子政务大踏步向前发展。
电子政务深水区矛盾的主要表现
当前，我国一些部门、地区的电子政务，在上网工程和办公自动化阶段成果基础上，正在向深度应用发展。一些深层次的矛盾开始暴露，这些矛盾集中在职能与流程的矛盾上。
例如口口声声“一站式服务”，却由于部门分割体制，不得不“挂羊头卖狗肉”。分析起来，原因在于，一站式服务要求政府流程再造，现有体制却是以职能分割为基础设计的。因此，表面上向公众许诺一个窗口服务、一站式服务，到了政务后台处理时，仍要按原有体制一站与一站分割、一部门与一部门分割地进行。这就与发达国家电子政务中“一站式服务”，南辕北辙了。
于是我们就面临两难：是把一站式服务这类诱人、但有国情条件限制的模式，照搬进来，大幅度改革体制；还是不触动部门分割、职能分割的现有体制，采取现实保守做法，放弃更高服务目标？这两种取向，利弊各半，进退两难。
深度应用的标志是集成应用的发展。技术上的集成应用，最终要对应政务上的流程再造。孤岛应用，乱只能乱局部；集成应用，一乱就乱全局。于是深度应用，风险骤然加大。企业信息化的经验表明，深度应用阶段的失败率要高于基础设施建设阶段；政府信息化如何避免深度应用阶段高风险、高失败率的挑战呢？
表面看起来，放弃电子政务的纵深发展是一个好主意。这样什么矛盾都没有了。但我们现在甚至连放弃的机会都没有了。因为各国都在提高为人民服务的水平，从第一个台阶上到第二个台阶，从单项服务发展到集成服务，独独中国放弃的话，如何面对“人民群众满意不满意”这场考试？真是左右矛盾。
矛盾的体制背景
中国人如何自己把自己陷到这个窘境中来的呢？这就要分析体制的历史背景。
1、制约来自工业化
中国的行政体制，与希腊的情况很类似。都是由于长期政治动乱干扰，行政体制的工业化未完成。标志就是还停留在解决人治与法治矛盾的阶段。人治是农业社会的治理方式，法治是工业化的治理方式。对于行政体制来说，工业化就是解决专业化分工的问题，具体来说，就是以职能为核心进行体制设计。我国的行政体制改革，以职能优化与职能转变为特色，就是工业化的鲜明的标志。这种制度设计是以中国工业化未完成这一总的历史条件为根据的。
纵观国际社会，以信息化为代表的第二次现代化风起云涌，西方各国自清朝时期领先中国一代之后，再一次走到了现代化的前面。表现在行政体制上，以职能为核心的工业化体制，全面转型到以流程为核心的信息化体制。例如，克林顿政府提出重塑政府的改革纲领。这就为集成应用阶段的电子政务所需的政府流程再造，提供了正规的政令基础。反观我国行政体制改革，核心仍在职能优化与职能转变，没有明确的流程战略。这就是现代化差距的表现，这也同发达国家完成了工业化，我国没有完成工业化有关，但同时也与面对信息化挑战的路径选择有关。虽然从理论上说，本着“新型工业化”原则，电子政务早晚会要求加快推进行政体制改革，以面对信息化挑战；但至少从目前来看，推进流程再造对于政务来说，存在体制性障碍。这是现状。
2、挑战来自信息化
从挑战方面来说，一站式服务在全球范围兴起，客观上就造成一种压力，至少对于我国已经完成工业化，要率先实现现代化的地区，对于窗口部门，对于改革先行领域，造成一种要求政府向服务型转变，而且是向流程服务型转变的历史压力。人民群众的物质、文化和社会服务需求，在信息化条件下，也日益增长，月益提高。特别在互联网大普及的今天，可以说，人们群众“满意不满意”的标准，是日新月益的。
电子政务马上将到来的两难处境，就是工业化与信息化这两次现代化之间矛盾，在中国这样一个走向“新型工业化”的国家的必然表现。
发达国家的政务改革逻辑
政务改革——在这里指行政体制改革，而非政治体制改革——在西方从工业化走向信息化的现代化转型阶段，有着明确的理论指导线索：指导政务工业化改革的理论，是公共选择理论，它的核心是职能转变；指导政务信息化改革的理论，是新公共管理理论，它的核心是流程再造。中国既没有公共选择理论，也没有新公共管理理论，属于摸着石头过河。
公共选择理论，指导的是行政体制改革中的政府职能转变。公共选择型行政改革的特点，一是以职能转变为中心；二是强调“经济、效率”的绩效目标。职能转变，主要是把政府不该管、管不了、管不好的三类职能，转交给社会；绩效目标，主要降低成本，即降低财政开支。美国里根时期、英国撤切尔夫人时期的政府改革，就是在新公共选择理论指导下的实践；我国行政体制改革也主要采取这种模式。
这是一种典型的工业化（后期）行政改革模式。同韦伯官僚制理论指导下的工业化前期的行政改革模式相比，相同在于都是以职能为核心；不同在于，韦伯理论重心在职能优化，导致扩张财政；新公共选择理论重心在职能转变，导致紧缩财政。这种模式的工业化性质表现在，都不触及科层制原理，共同遵循管理边际成本递增法则。韦伯官僚制是大政府、大开支；新公共选择理论是小政府、小开支。这种工业化模式的弱点在于，当社会管理事务日益复杂、艰巨、广泛时，并不能很好地解决开支与做事的矛盾。表现行政改革出现胀缩循环，即在“机构一缩就出现有事没人管”与“一管事情就要求机构膨胀”之间来回反复。
新公共管理，指导的是行政体制改革中的政府流程再造。新公共管理型行政改革的特点，一是以流程再造为中心；二是在“经济、效率”基础上，强调效能的绩效目标。流程再造就是从流程疏理入手重塑政府，效能就是追求管理的边际成本递减。克林顿政府的重塑政府改革，就是典型的流程再造模式的行政体制改革。目前我国没有这样的行政体制改革。
这是一种典型的信息化行政改革模式，它与一站式服务是表里关系。离开了政府流程再造，就没有一站式服务的政务基础；离开了一站式服务，政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。政府流程再造的信息化性质表现在，通过电子政务，使政府最终走向扁平化，从体制上克服工业化官僚制带来的官僚主义脱离人民群众的积弊，从政府胀缩循环的根源上克服职能转变型行政体制改革的局限性。因此，它不是从战术上，而是从一个现代化（信息化）对另一个现代化（工业化）的战略优势上，解决体制问题。
现在问题和原理，已经很清楚了。下一阶段电子政务的发展，要解的题，实质就是在工业化与信息化之间，找到一种平衡。完全偏向传统工业化，不符合新型工业化要求；脱离工业化现实进行激进的信息化改革，也不符合新型工业化要求。换句话说，在政务上，不对职能分割现状加以改变，与进行流程再造的激进改变，二者可能都不是当前的选择。需要寻找一条两全其美的办法，平衡职能与流程的矛盾。否则电子政务发展下去就会矛盾重重。怎么把握这个问题呢？
实践是检验真理的唯一标准。从石家庄政府信息化的实践中，我看到一种中国特色的解决方法的萌芽，这就是正在浮现中的以项目为中心的电子政务策略。石家庄政府电子政务的做法具有动态项目管理的特征：既不直接改变现有行政体制以职能为核心的特点，又要解决流程再造所要求完成的协调任务，办法是采取项目管理这一中间形式。例如，由政府牵头推动建设政府商务服务动态网络门户，将政府服务作为一个项目，集成在政府门户上；再如，将政府的某些业务，如招商引资管理、投资项目管理，以动态管理架构，通过信息化手段组织起来；又如，将窗口部门面向群众的服务，以任务管理方式，通过软件方式组织起来。内蒙古自治区政府也在电子政务应用中，采用了动态管理架构。例如通过综合性动态项目管理信息系统进行投融资项目管理，还把项目库与经济信息网结合起来，建立了内蒙古招商引资网站。这些经验值得总结。
以项目为中心的电子政务策略，要解决的问题，是在现有行政体制条件下利用信息化手段解决协调问题。在传统工业化职能分工条件下，存在许多以协调为功能的正式与非正式组织形式，如委员会、领导小组、项目办公室、任务小组等等。作为非常设机构，起到部门协调作用。这种协调机制，是没有流程再造的“流程再造”——有协调之实，而无流程之名。以项目为中心的电子政务，要求树立动态管理架构的理念，把任务——为人民服务的具体的目标和本义——作为带动工业化职能部门协调运作的“纲”，达到纲举目张的作用。由于任务在整个系统中的核心导向地位，任务管理就具备了流程管理的性质。它实际是流程再造在条件不具备的行政环境下的变通处理方法。它要进行的不是把机构打乱重组，而是本着办实事的原则，具体问题具体处理，在现有职能分工格局下，以民众需求作为任务线索，用信息化方式提供部门协调的方便，促进政府部门以人为本地提供公共服务。
实践证明，以项目为中心的电子政务，是适应当前我国行政体制条件，又能提高政务管理水平的可行的电子政务策略。把动态管理架构提高到战略层面加以重视，不仅可以使之发挥在电子政务建设工程中的作用，更重要的是可以发挥其在电子政务应用中的作用，从而极大地提高我国电子政务的操作水平。这个道理，希望得到各方面的重视。