姜奇平 以项目为中心的电子政务
来源:硅谷动力 更新时间:2012-04-14
以项目为中心的电子政务,是一种电子政务策略。这是我认为当前阶段发展我国电子政务应当倡导的策略。

  倡导这样一种策略的背景在于:我国电子政务即将进入深度应用阶段。在这一深水区,现有行政体制下职能与流程的矛盾,将成为电子政务中政务发展的主要制约因素。介于职能管理与流程管理之间的项目管理,对矛盾的解决具有独特优势。以项目为中心管理电子政务,将成为绕过政务管理难题和瓶颈的突破口,推动中国特色电子政务大踏步向前发展。

  电子政务深水区矛盾的主要表现

  当前,我国一些部门、地区的电子政务,在上网工程和办公自动化阶段成果基础上,正在向深度应用发展。一些深层次的矛盾开始暴露,这些矛盾集中在职能与流程的矛盾上。

  例如口口声声“一站式服务”,却由于部门分割体制,不得不“挂羊头卖狗肉”。分析起来,原因在于,一站式服务要求政府流程再造,现有体制却是以职能分割为基础设计的。因此,表面上向公众许诺一个窗口服务、一站式服务,到了政务后台处理时,仍要按原有体制一站与一站分割、一部门与一部门分割地进行。这就与发达国家电子政务中“一站式服务”,南辕北辙了。

  于是我们就面临两难:是把一站式服务这类诱人、但有国情条件限制的模式,照搬进来,大幅度改革体制;还是不触动部门分割、职能分割的现有体制,采取现实保守做法,放弃更高服务目标?这两种取向,利弊各半,进退两难。

  深度应用的标志是集成应用的发展。技术上的集成应用,最终要对应政务上的流程再造。孤岛应用,乱只能乱局部;集成应用,一乱就乱全局。于是深度应用,风险骤然加大。企业信息化的经验表明,深度应用阶段的失败率要高于基础设施建设阶段;政府信息化如何避免深度应用阶段高风险、高失败率的挑战呢?

  表面看起来,放弃电子政务的纵深发展是一个好主意。这样什么矛盾都没有了。但我们现在甚至连放弃的机会都没有了。因为各国都在提高为人民服务的水平,从第一个台阶上到第二个台阶,从单项服务发展到集成服务,独独中国放弃的话,如何面对“人民群众满意不满意”这场考试?真是左右矛盾。

    矛盾的体制背景

  中国人如何自己把自己陷到这个窘境中来的呢?这就要分析体制的历史背景。

  1、制约来自工业化

  中国的行政体制,与希腊的情况很类似。都是由于长期政治动乱干扰,行政体制的工业化未完成。标志就是还停留在解决人治与法治矛盾的阶段。人治是农业社会的治理方式,法治是工业化的治理方式。对于行政体制来说,工业化就是解决专业化分工的问题,具体来说,就是以职能为核心进行体制设计。我国的行政体制改革,以职能优化与职能转变为特色,就是工业化的鲜明的标志。这种制度设计是以中国工业化未完成这一总的历史条件为根据的。

  纵观国际社会,以信息化为代表的第二次现代化风起云涌,西方各国自清朝时期领先中国一代之后,再一次走到了现代化的前面。表现在行政体制上,以职能为核心的工业化体制,全面转型到以流程为核心的信息化体制。例如,克林顿政府提出重塑政府的改革纲领。这就为集成应用阶段的电子政务所需的政府流程再造,提供了正规的政令基础。反观我国行政体制改革,核心仍在职能优化与职能转变,没有明确的流程战略。这就是现代化差距的表现,这也同发达国家完成了工业化,我国没有完成工业化有关,但同时也与面对信息化挑战的路径选择有关。虽然从理论上说,本着“新型工业化”原则,电子政务早晚会要求加快推进行政体制改革,以面对信息化挑战;但至少从目前来看,推进流程再造对于政务来说,存在体制性障碍。这是现状。

  2、挑战来自信息化

  从挑战方面来说,一站式服务在全球范围兴起,客观上就造成一种压力,至少对于我国已经完成工业化,要率先实现现代化的地区,对于窗口部门,对于改革先行领域,造成一种要求政府向服务型转变,而且是向流程服务型转变的历史压力。人民群众的物质、文化和社会服务需求,在信息化条件下,也日益增长,月益提高。特别在互联网大普及的今天,可以说,人们群众“满意不满意”的标准,是日新月益的。

  电子政务马上将到来的两难处境,就是工业化与信息化这两次现代化之间矛盾,在中国这样一个走向“新型工业化”的国家的必然表现。

    发达国家的政务改革逻辑

  政务改革——在这里指行政体制改革,而非政治体制改革——在西方从工业化走向信息化的现代化转型阶段,有着明确的理论指导线索:指导政务工业化改革的理论,是公共选择理论,它的核心是职能转变;指导政务信息化改革的理论,是新公共管理理论,它的核心是流程再造。中国既没有公共选择理论,也没有新公共管理理论,属于摸着石头过河。

  公共选择理论,指导的是行政体制改革中的政府职能转变。公共选择型行政改革的特点,一是以职能转变为中心;二是强调“经济、效率”的绩效目标。职能转变,主要是把政府不该管、管不了、管不好的三类职能,转交给社会;绩效目标,主要降低成本,即降低财政开支。美国里根时期、英国撤切尔夫人时期的政府改革,就是在新公共选择理论指导下的实践;我国行政体制改革也主要采取这种模式。

  这是一种典型的工业化(后期)行政改革模式。同韦伯官僚制理论指导下的工业化前期的行政改革模式相比,相同在于都是以职能为核心;不同在于,韦伯理论重心在职能优化,导致扩张财政;新公共选择理论重心在职能转变,导致紧缩财政。这种模式的工业化性质表现在,都不触及科层制原理,共同遵循管理边际成本递增法则。韦伯官僚制是大政府、大开支;新公共选择理论是小政府、小开支。这种工业化模式的弱点在于,当社会管理事务日益复杂、艰巨、广泛时,并不能很好地解决开支与做事的矛盾。表现行政改革出现胀缩循环,即在“机构一缩就出现有事没人管”与“一管事情就要求机构膨胀”之间来回反复。

  新公共管理,指导的是行政体制改革中的政府流程再造。新公共管理型行政改革的特点,一是以流程再造为中心;二是在“经济、效率”基础上,强调效能的绩效目标。流程再造就是从流程疏理入手重塑政府,效能就是追求管理的边际成本递减。克林顿政府的重塑政府改革,就是典型的流程再造模式的行政体制改革。目前我国没有这样的行政体制改革。

  这是一种典型的信息化行政改革模式,它与一站式服务是表里关系。离开了政府流程再造,就没有一站式服务的政务基础;离开了一站式服务,政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。政府流程再造的信息化性质表现在,通过电子政务,使政府最终走向扁平化,从体制上克服工业化官僚制带来的官僚主义脱离人民群众的积弊,从政府胀缩循环的根源上克服职能转变型行政体制改革的局限性。因此,它不是从战术上,而是从一个现代化(信息化)对另一个现代化(工业化)的战略优势上,解决体制问题。

    现在问题和原理,已经很清楚了。下一阶段电子政务的发展,要解的题,实质就是在工业化与信息化之间,找到一种平衡。完全偏向传统工业化,不符合新型工业化要求;脱离工业化现实进行激进的信息化改革,也不符合新型工业化要求。换句话说,在政务上,不对职能分割现状加以改变,与进行流程再造的激进改变,二者可能都不是当前的选择。需要寻找一条两全其美的办法,平衡职能与流程的矛盾。否则电子政务发展下去就会矛盾重重。怎么把握这个问题呢?

  实践是检验真理的唯一标准。从石家庄政府信息化的实践中,我看到一种中国特色的解决方法的萌芽,这就是正在浮现中的以项目为中心的电子政务策略。石家庄政府电子政务的做法具有动态项目管理的特征:既不直接改变现有行政体制以职能为核心的特点,又要解决流程再造所要求完成的协调任务,办法是采取项目管理这一中间形式。例如,由政府牵头推动建设政府商务服务动态网络门户,将政府服务作为一个项目,集成在政府门户上;再如,将政府的某些业务,如招商引资管理、投资项目管理,以动态管理架构,通过信息化手段组织起来;又如,将窗口部门面向群众的服务,以任务管理方式,通过软件方式组织起来。内蒙古自治区政府也在电子政务应用中,采用了动态管理架构。例如通过综合性动态项目管理信息系统进行投融资项目管理,还把项目库与经济信息网结合起来,建立了内蒙古招商引资网站。这些经验值得总结。

  以项目为中心的电子政务策略,要解决的问题,是在现有行政体制条件下利用信息化手段解决协调问题。在传统工业化职能分工条件下,存在许多以协调为功能的正式与非正式组织形式,如委员会、领导小组、项目办公室、任务小组等等。作为非常设机构,起到部门协调作用。这种协调机制,是没有流程再造的“流程再造”——有协调之实,而无流程之名。以项目为中心的电子政务,要求树立动态管理架构的理念,把任务——为人民服务的具体的目标和本义——作为带动工业化职能部门协调运作的“纲”,达到纲举目张的作用。由于任务在整个系统中的核心导向地位,任务管理就具备了流程管理的性质。它实际是流程再造在条件不具备的行政环境下的变通处理方法。它要进行的不是把机构打乱重组,而是本着办实事的原则,具体问题具体处理,在现有职能分工格局下,以民众需求作为任务线索,用信息化方式提供部门协调的方便,促进政府部门以人为本地提供公共服务。

  实践证明,以项目为中心的电子政务,是适应当前我国行政体制条件,又能提高政务管理水平的可行的电子政务策略。把动态管理架构提高到战略层面加以重视,不仅可以使之发挥在电子政务建设工程中的作用,更重要的是可以发挥其在电子政务应用中的作用,从而极大地提高我国电子政务的操作水平。这个道理,希望得到各方面的重视。