把握电子政务的本质，必须从电子政务所从属的层次更高、范围更广的大系统中着手。这些大系统简而言之就是社会系统、政治系统和政务系统。面对社会走向、民主走向、政府走向的大局，电子政务从根本上就是要顺应时代潮流、落实民主参与、促进政府改革。这些也是电子政务的合法性之所在。   

一、时代合法性：顺应时代潮流

    全球化、市场化、信息化是当今世界影响全局的、意义深远的时代潮流。全球化在近代历史上一直扩张，在二战之后新科技革命所推动的经济社会发展的基础上其进程明显加快，而冷战的结束为真正的全球化扫平了制度上的障碍。在冷战的结束之后，在苏联东欧剧变和中国向市场经济转轨而导致的计划经济在全球衰落的背景下，市场化以竞争胜利者的姿态在冷战之后成为席卷世界的潮流，并从经济领域渗透和影响着社会各个领域。信息化孕育在20世纪60、70年代，在冷战结束的后以互联网的广泛应用为标志取得突飞猛进的进展。

    时代潮流决定着当代政府的基本走向：一些政府功能在全球化之中为跨国组织等取代，一些政府功能在市场化之中的为市场力量所取代。具体而言：（1）表现在垂直方向，中央政府的职能向上和向下转移。向上转移指向国际组织转移，这些组织包括跨国政府组织，也包括国际非政府组织，乃至跨国公司。向下转移指向地方组织转移，这些组织包括地方政府、私营公司以及非营利组织。丹尼尔.贝尔讨论后工业社会的政府组织时曾指出：国家对于解决大问题来说太小，对于解决小问题来说太大。也即是说，解决国际问题需要国际组织，解决地方问题地方组织最合适。所以国家职能必须在垂直方向向上和向下分流。（2）表现在水平方向，政府职能向非政府组织和民营化转移。在市场化的大背景中，新公共管理和政府再造的运动无不强调运用市场力量变革政府，政府的相关职能由市场加以解决。一种方式是公共部门的市场化。政府的公共服务和产品的提供，应当通过不同层次的内部市场化和准商业化的制度设计，引入市场竞争机制，以降低成本、提高效率、提升品质。另一种方式是民营化。政府通过多种多样的途径和公私伙伴关系，将一部分公共物品和公共服务生产交给社会组织和民营组织承担。非营利部门和私营部门以适当形式承担政府的部分事务。

    电子政务要适应和推动全球化、市场化、信息化及其相关联的政府变革大趋势。电子政务要用全球的眼光，在全球化背景下重新思考国家理念、国家职能、国家的行为方式等问题。全球化作为一种世界性的潮流，蕴涵着某种普适性的原则和价值。以作为全球化重要组成部分的世界贸易组织为例，其所要求的透明度原则、国民待遇原则、无歧视待遇原则、互惠原则等，体现着某种全球理念和价值。电子政务应当适应和反应这些价值和理念。电子政务要借助市场化的规则，充分运用市场的力量。电子政务要塑造有限和有效政府，主要为经济和社会的发展提供必要的社会基础设施，而不过多干预经济和社会领域的私人事务。  

二、政治合法性：落实民主参与

    当代世界民主的走向，一方面表现为民主的全球扩张。如亨廷顿所言的第三波以及20世纪90年代民主化浪潮。另一方面表现为民主的纵深发展。发达国家在民主的基本机制如普选制、多党制、分权制等不断完善的同时，一些新式的自由民主、社会民主、直接民主等在不断探索创新。尤其是具有震撼力的直接民主。代议制民主解决了统治规模问题并且在具体制度上日趋完善，但是作为间接民主具有内在的缺陷。间接民主在实践上往往为少数政治精英所把持，在操作中还容易为金钱所操纵。因此，直接民主在西方尤其左翼中成为一种巨大的呼声。直接民主包括直接参与、直接选举和全民公决等众多形式，尤其指在具体问题上以直接参与的方式来做决定。瑞士的州际直接民主以及美国东部新英格兰的镇民会议，是直接民主的历史传承。而现代信息技术尤其是互联网的发展，突破了地域制约的瓶颈，提供了便捷和廉价的工具，解决了直接民主的“屋子装不下”的小国寡民问题。当今在信息化的飞速发展中，数字民主、远程民主、赛博民主、电子民主、虚拟民主、信息时代民主、在线民主等概念层出不穷。充分民主、完全民主、直接民主已成为热门的话题。美国以及西欧一些地区、一些机构、一些政治家开展了电子民主的试验和实践，一种新式的民主参与浪潮在信息时代滚滚而来。

    在公共管理的历史流变中，有行政与政治两分的企图，比如威尔逊以及古德诺的传统公共行政理论。但是，行政与政治两者从根本上讲是不可分的，两者只有联系是否紧密的问题，没有是否相联系的问题。行政是实现政治理想的工具，必须服从和服务于政治的需要。当代新公共管理强调民主和公正的价值取向，提倡在公共事务中广泛程度的公民参与以及公务人员参与，实现公共管理的民主化。奥斯特罗姆则提出了民主行政的概念，并以公共选择途径构建民主行政。盖伊.彼得斯指出，参与是20世纪90年代的主要政治议题之一，在这样的一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难将其行动合法化。的确，公共管理的一个重要使命在于执行与捍卫民主宪政，致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。公共管理对民主宪政的基本价值的回应与落实，关系到政府治理的合法性问题。

    作为公共行政所属的电子政务必须反映当代政治潮流，呼应民主的诉求。电子政务必须超越技术与工具的层次，从更宽广的视野深入思考如何运用信息技术推进民主的发展。能否推进民主参与是衡量电子政务的方向性指标。对于民主尚不完善而正在致力建设政治文明的中国来说，在电子政务建设中落实人民当家作主尤为紧要。电子政务要落实民主行政，最基本的就是政务公开。公共信息的透明性是民主和法治的前提。对公共信息的知情权是公民的基本权利之一。过去中国政府信息处理中不公开是原则，公开到成了例外。如果通过电子政务实现信息公开，将是一场巨大民主行政的变革。公民参与是民主政治的核心。网络在民主参与方面具有交互性、直接性、平等性、快捷性、廉价性等一系列突出的特点。电子政务就是要充分利用这些特点，鼓励公民的直接的广泛的参与。公民在公共行政活动中直接参与关系到公民切身利益的公共决策，以及直接参与对公共事务的处理，应当是民主行政之下电子政务的主要内容。

三、行政合法性：促进政府改革

    自20世纪70、80年代以来，政府改革从发达国家到发展中国家形成国际性浪潮。在西方国家中，政府组织面对着财政压力、传统官僚体制的低效以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题，同时也面对着全球化、新技术变革、公众需求的多样化等一系列外部环境的挑战。为了提升国家的竞争能力，适应技术变革要求，巩固政府的合法性，各国政府掀起了声势浩大的改革运动。这些改革不仅是政府在管理内容、管理形态或管理手段上的小幅度变化，而且是在整个社会层面政府职能与角色重新定位，以及政府与公民社会之间关系的重新定位，乃至称之为“政府再造”。

    当代政府改革的有几个主要导向：（1）市场导向。当代重新认识市场在资源配置中的核心地位与作用，重构政府组织与市场组织的关系，强调市场在解决资源配置过程中的优先性。在市场能够发挥作用和优势的、并能保证外部效应内在化的地方，应首先由市场组织来完成相关的责任。（2）公民导向。美国副总统的阿尔·戈尔在1993年提出：“我们要在联邦政府里做到客户至上。很多人没有意识到联邦政府也是有客户的。我们的客户，就是美国人民。”政府视公民为自己的客户，以客户为中心组织自己的工作，竭力为客户提供有效的优质的服务。在市场经济中，客户是上帝，公民视为客户不是贬低而是提高了公民在与政府相比较时的相对地位。（3）公共导向。公共管理的责任不再由政府组织单独承担。非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同管理公共事务，提供公共服务。第三部门在经济和社会发展有重要作用，已成为现代公民社会不可缺少的部分。各国政府都推进和支持第三部门的发展。（4）解制导向。政府改革要提高效率，缩减机构和人员。政府的角色，不是划船者，而是掌舵人。强调政府及其活动的有限性，尽可能地解除不必要地管制。政府改革不是去完善庞大的官僚运转机器，而是考虑怎么改变运作方式，建立更具代表性、回应性和责任感的政府。

    电子政务是信息技术革命与政府变革的时代结合。电子政务不是简单将原有的政务活动进行信息化复制，而是依照政府改革的目标运用信息化进行政府的改造。当代政府存在的诸多问题，如机构设臃肿、效率低下、官僚主义、耗费巨大等。这些是政府改革的难题，也正是电子政务所要致力解决的问题。电子政务实现组织变革。当代政府盛行的组织结构是马克斯.韦伯官僚制模式，其最显著特征横向上的职责专门化和纵向上的职位等级制，从而组成分工细致、等级严格的纵横交错的庞大金字塔体系。官僚制是大工业时代的产物。当代社会正在向信息社会转型，这种组织形式越来越暴露出总体性问题，必须从根本上进行变革。曼纽尔.卡斯特认为信息时代的组织形式是网络化。以等级、集中、刚性为特征的官僚制组织形式，将逐渐转变为以扁平、分散、灵活为特征的网络化组织形式。电子政务转变服务模式，提供客制化服务。如一站式服务，公众只要去一个政府综合办公地点即可解决需要政府办理的所有有关事项的。这不仅意味着让公众“少踏几个门槛，少跑几趟路，少走几道程序”，更是反映着公共服务的模式从政府组织为中心向公众为中心的转变。政府的廉政是行政合法性的基础。政府部门及其官员垄断公共权力，谋取部门和个人的私利，是政府的痼疾。电子政务通过组织创新、制度创新和政务的透明化，也能有效推进廉政建设。