作者：雷子君
据媒体报道，《个人信息保护法》草案已呈交至国务院，该草案规定了拥有个人信息的企业与团体应承担的法律责任，禁止任何团体在未经个人同意的前提下，将个人信息泄露给第三方，但犯罪与税收记录以及媒体调查除外；刑法修正案（七）草案增加条款，将严惩国家机关、电信、交通、教育、医疗、金融等单位工作人员非法泄露公民个人信息的行为。
信息化时代，个人信息意味着财富与机会。对个人信息的大量收集和利用，已经成为推动经济前行的强大动力。杰弗里•罗森教授认为，“新经济完全是基于对个人信息的积累和交换，这是一场史无前例的运动”。然而，个人信息的不当搜集和利用，也必然会导致对人格利益的侵犯。“人肉搜索”所带来的隐私危机，已经再次引爆了对构建个人信息保护机制的强烈呼声。
一、个人信息的合理界定
个人信息是指自然人个体所拥有的，能够直接或间接识别其本人的特定资料所反映出来的内容，其具有人格属性。法律界关于该定义还存在其他两种不同的称谓：个人资料（数据）和个人隐私。
㈠个人资料（数据）
英文中，资料（Data）与数据是同一个词，代表了一种客观存在的事实状态，是涉及个人的已被识别或可被识别的一切数据。该种资料或数据是已被物化的个人信息的载体。在境外关于个人信息的相关立法中，欧陆国家大多使用了个人资料（数据）一词，如1995年的《欧盟个人数据保护规定》、2000年的《共同体机构个人数据处理和流动保护规定》、1990年德国的《资料处理与资料保护继续发展法》，1973年瑞典国会颁布的《资料法》等。我国香港和台湾地区在相关立法中也采用了该概念，1995年台湾地区颁布了《电脑个人资料保护法》、1996年香港指定了《个人资料条例》。
㈡个人隐私
1890年，萨缪尔·沃伦和路易斯·布兰戴斯在第4期《哈佛法学评论》发表了《隐私权》一文，将隐私权定义为“静静地不被惊扰的权利”，从此揭开了法学研究、立法和司法的一个新篇章。伴随着这一法学新概念的诞生，各种相关的定义解释也纷至沓来，有学者认为，隐私就是不愿告人的或不愿公开的个人的事情，或者说与公共利益无关的个人私生活秘密方面的事宜，系社会中多数所不愿向外界透露者，或是个人极敏感而不愿他人知道者。也有学者认为，隐私是指公民享有的私人生活安宁和私人信息受到法律保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开等的一种人格权。还有学者认为，隐私不仅包括私人生活安宁不受他人非法干扰，私人信息保密不受他人非法搜集、刺探和公开，还包括对个人私事的决定。由此可见，隐私主要是指私密的，不愿公开的那些个人信息，隐私权是指个人自由地决定在何时、用何种方式、以何种程度向他人传递与自己有关的信息的权利主张。英美法系国家在关于个人信息的相关立法中，大多采用了个人隐私一词。例如1974年，美国参众两院通过了《隐私权法》，1979年美国第96届国会将其编入《美国法典》第五篇“政府组织与雇员”，该法又称为《私生活秘密法》，是美国行政法中保护公民隐私权和了解权的一项重要法律。澳大利亚于1988年制定的《隐私法》，新西兰1993年制定的《隐私法》，加拿大1982年指定的《联邦隐私法》等也均以“个人隐私”的概念规范私密的个人信息。
㈢个人信息与个人资料（数据）、个人隐私的区别
个人信息与个人资料（数据）、个人隐私之间，既存在相同点，又有实质区别。
1、个人信息与个人资料（数据）
个人信息是个人资料所反映的内容，个人资料是个人信息的表现形式，个人信息的表现和存在方式是多种多样的，并不一定表现为个人资料，没有物化成个人资料的信息大量存在，比如一个人自然表现出的个人属性信息。因此，个人信息的范畴大于个人资料。立法保护的目的在于个人信息，而不停留在个人资料本身，保护个人资料的目的在于保护个人信息，因此使用“个人信息”更能体现立法目的。
2、个人信息与个人隐私
个人隐私是指个人内心深处的不愿意向外界透露的信息，而且这信息一旦泄露则会给个人的声誉造成一定的影响。而个人信息则不仅包括敏感的个人私密信息，而且还包括琐碎的、以及可以公开的个人信息。因此，个人信息和个人隐私的关系是包含与被包含的关系，个人信息包含个人隐私，个人隐私是个人信息的下位概念，是个人信息的一部分。个人信息除个人隐私外还包括公开的个人信息和琐碎的信息等等，法律对个人信息的保护，并不仅限于保护个人隐私，否则保护的范围就过于狭窄。
二、个人信息的权能属性
在信息化时代，企业在商业运营过程中离不开对个人信息的利用，商业性的收集、处理和利用个人信息，已经成为了公民私生活安宁以及个人信息保护的最大敌人。个人信息具有一定意义的财产属性，因此，在某种程度上说，个人信息具有所有权的权能属性，即个人可以对属于自身的信息进行合理的占有、使用、收益和处分。此外，由于个人信息体现的是一般人格利益，因此个人信息中也应包含某些人格权的属性。综合起来，个人信息权应当具有如下权能属性：
㈠所有权意义上的个人信息权能
该类权能包含了自然人个体对个人信息的占有、使用、收益、处分等四项具体权能，反映了所有权决定性、支配性和使用性的特征。
1、个人信息支配权。主要表现为在日常生活中自然人自己决定其个人信息是否被商业化收集或处理的权利。
2、报酬获得权。主要表现为自然人因其个人信息被商业化利用而从信息处理主体处获取支付对价的权利。
㈢人格权意义上的个人信息权能
个人信息包含了精神性人格权的部分内容，在利用过程中可能会触及到隐私权、姓名权、肖像权、名誉权等具有人格因素的权利。
1、隐私保密权。由于个人信息中包含了个人隐私部分，在个人信息被商业化利用后，自然人当然不希望其中的隐私也一并被商业式地公开，因此个人信息权应当包含对私密信息的保守权。
2、信息知情权。在个人信息被商业化利用后，自然人主体有权了解信息的处理和利用情况，并可以请求信息处理主体给予相应答复。
3、保持信息完整权。自然人有权要求信息处理主体完整、准确地处理其个人信息。
4、请求更正权。当知晓个人信息被不正确、不全面处理和使用时，自然人可以要求信息处理主体进行相应更正。
5、信息封锁权。当法定事由出现时，自然人可以要求信息处理主体暂停处理其个人信息的权利。
6、信息删除权。在某种法定或约定事由出现时，自然人可以要求信息处理主体删除其个人信息的权利。
三、个人信息的侵权主体及类型
个人信息权由于具有财产、人格双重属性，因此，在侵权类型方面也较为特殊，企业、商家、机关、事业单位、网络运营商等都可以成为侵犯个人信息的主体。
1、企业、商家
在信息化社会，资讯就是财富。作为市场经济的主体，企业和商家为了在激烈的市场竞争中站稳脚跟，千方百计地通过各种渠道打探商业讯息，力图构建一个信息完备的消费者个人资料库，以便销售人员直接与消费者个人进行一对一的联系。企业和商家获取个人信息的途径主要有直接和间接两种，直接方式包括办卡登记、问卷调查等等，例如某健身中心为推销健身卡，派人在公共场所向行人发放健康问卷调查，每填写一份问卷调查，便能获得一份小纪念品，这使得参加调查者纷至沓来，人们在欣喜获得礼品的同时，却不经意间将自己的联系方式等资料写入了问卷调查。然而，对个人信息的收集需要征得消费者本人同意，这无疑会增加成本和难度，于是企业和商家便会通过其他渠道非法获取消费者个人信息，从而成为个人信息最大的侵权主体。例如某外语培训机构通过学校获取了学生家长的联系方式，然后不断通过短信的方式推销其业务，构成了对人们安宁生活方式的一种骚扰。
2、行政、事业单位
企业、商家间接获取消费者个人信息，需要一定的媒介作为纽带，而行政、事业单位则是泄露消费者个人信息的主要主体。例如某保险公司通过各种方式获取了大量车主的个人资料，在保险到期前几个月，便会不断通过电话等方式与车主取得联系，推销保险，向他们提供车主信息的竟是车辆管理所。又如某奶粉公司通过某妇幼保健医院获取了所有产妇的电话号码，然后通过群发短信或电话联系等方式推介自己的产品。
3、网络个人用户
某些网民一方面希望网络能尽可能保护自己的隐私，另一方面却千方百计地通过网络去窥探他人的隐私。在美国，哈里斯数字出版公司推出了一种名叫“网络侦探”的软件，利用它可以了解朋友、邻居、雇员甚至老板的情况，由于数据库中充满了有关人们个人经济实力、购买情况、医疗问题以及其他方面的信息，获得情报正变得越来越容易。在网上随意搜索一下，偷拍等窥探他人隐私的主题比比皆是，而时下风靡一时的人肉搜索也是通过网络获取他人信息的一种方式。
四、构建个人信息保护体系的必要性
二战过后，随着全球科技与经济的巨大发展，私人信息开始被大量收集、储存和利用，个人的私生活越来越暴露于各种强势团体、尤其是公权力面前，于是隐私权开始逐步由私法上的权利演变为公民的宪法权利，构建全面的个人信息保护体系成为了人们寻求生活安宁的迫切愿望。
㈠法治时代的呼唤
个人信息保护的法理基础是一般人格权和财产权。如果个人私密信息得不到安全保护，那么人格权中的姓名权、隐私权、名誉权等内容便得不到有效保障。法治时代崇尚“以人为本”的基本理念，呼唤人格平等、人格尊严和人格自由，个人信息作为民事主体人格的一种外在表现形式，应当得到法律的有效保护。同时，个人信息权中所包含的财产权内容，要求国家严惩非法获取个人信息及将个人信息进行非法买卖的行为。
㈡和谐社会的要求
我国目前正处于社会转型的关键时期，社会资源的有限性与市场经济主体需求的无限增长已成为了一对主要矛盾。在信息化时代，经济的发展要求个人信息的合理公开，因此，如何通过有效的方式使个人信息进行有序流通已成为了社会发展过程中的一个重大课题，这一课题不仅关乎经济的发展，更关乎社会的和谐。一个窥探成风的社会不是真正的和谐社会，因为和谐社会首先是一个人本社会，而人本社会要求尊重公民的基本人权，保护公民的个人隐私。
㈢资源共享的途径
对个人信息的保护一方面需要尊重公民隐私权，另一方面又不能阻碍正常的信息流动。在电子化时代，信息作为战略性资源，其自由流动具有重要的基础性意义。资源的合理共享，可以有效降低市场主体交易成本，促进社会共同进步。这对当前实施的缩小东西部差距、谋求全社会共同发展的时代主题也具有借鉴意义。
㈣对外贸易的保障
在国际贸易中，个人信息的保障情况可能会成为某种新的贸易壁垒。欧盟和其他国家完全有可能根据对第三国个人信息保护水平的判断，对个人信息的跨国流动作出单方面的制约，进而影响整个国际贸易的正常进行。近年来，常有国内企业在在欧盟国家、北美国家开拓市场时，被禁止在当地收集客户信息的事件发生，这必将使我国企业在激烈的竞争中处于不利地位，这些国家所谓的禁止令都是基于对等原则作出的，理由都是“中国没有个人信息保护法”。
㈤政务公开的前提
政务公开是保障公民政治权利、依法监督行政、有效行使知情权的需要，对公民来说，政府信息具有公共财产的性质，每个人都有得到信息的平等权利。然而，政务公开过程中可能会涉及到公民个人信息的传递。政务过于公开，可能会侵犯到公民的隐私权；而政务过于封闭，则可能会侵犯到公民的知情权。因此，合理规制公民个人信息，是政务有效公开的前提条件。
五、我国个人信息保护机制的合理构建
㈠完善立法
没有救济的权利不是真正的权利。个人信息作为一种重要的社会资源，是国家制定政策的依据，是经济发展的需要，因此，国家应当负有对个人信息的保护责任，而完善立法则是国家履行保护职责的最主要体现。长期以来，我们在立法上缺乏对公民个人信息的有效规制，例如在我国民法中，隐私权虽然作为人格权的内容而存在，但却并未上升为一种独立的权利种类。我国《民法通则》的第101条，已有了关于涉及个人隐私的名誉权保护的相关内容。只是相比目前资讯的发达，这条法律显得过于原则，缺乏可操作性和执行性。制定一部完整意义上的《中华人民共和国个人信息保护法》已迫在眉睫。在立法出台之前，我们需要通过各种司法解释对个人信息的侵权行为进行规制，例如《中华人民共和国刑法修正案（七）》在《刑法》第二百五十三条后面增加了一条，作为第二百五十三条之一，“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。这在一定程度上拓宽了个人信息保护的范围，说明我国《刑法》开始关注个人利益，而不再像以前那样专注于“保护国家利益”，对个人信息的有效保护将起到重要作用。
㈡规范公权
政府机关依照宪法或有关法律的规定，在行使国家职权、对国家各项事务和社会公共事务进行组织、管理和服务的过程中，对有关个人信息进行收集、处理与利用，从而使相当多的个人信息成为政府信息的组成部分与重要内容。由此，合理规范公权力的使用便成了有效保护个人信息的重要途径。政府机关在依法行政的过程中，要特别注意处理好政府信息公开制度与个人信息保密制度之间的关系。政府信息公开制度是任何人均得要求政府公开其所保有的信息的制度，其权利基础是知情权；而个人信息保密制度是公民可以接近政府所保有的个人资讯，在发现错误时得以请求更正的制度，这一信息自决权是对国家因现代信息技术而获得的极大的监控的可能性的一种反应，其权利基础是隐私权及相关人格权。这两种制度体现在立法层面上即是《政府信息公开条例》与《档案法》之间的关系，政府信息如果经过归档程序成为档案，那么在性质上就属于“档案”，就应该归属于《档案法》调整，而不再适用《政府信息公开条例》的规定。实践中，国家公权力机关应当在谨慎保障公民隐私权的基础上，尽量公开政府信息，兼顾公民利益、第三者利益和社会公共利益，做到透明、公开、公正，自觉接受公民的各项监督。
㈢特殊预防
对涉及个人信息较多的敏感领域，诸如交通、金融、电信、教育、医疗等部门，应当做好行业重点预防工作，避免个人信息的外泄，并严查其中的权钱交易行为。不久前，江西发生了高考考生个人信息外泄的事件，全省有18万考生的个人信息被公开叫卖，据传，这些信息大多是从教育部门搜集而来，不法分子获取该信息后不断地给考生及其家长打电话，已经构成了对公民安宁生活环境的实质性骚扰。因此，构建合理的个人信息保护机制，必须加强对重点行业的监督管理，防患于未然。
㈣监控网络
实践证明，大多数人都具有窥视他人隐私的欲望，而网络无疑为这种欲望的膨胀提供了一个交流的平台。正如人肉搜索所宣扬的那样，“如果你爱他，把他放到人肉引擎上去，你很快就会知道他的一切；如果你恨他，把他放到人肉引擎上去，因为那里是地狱”。作为信息化时代的一种查询工具，网络也需要得到有效监控，网络运营商应当遵守相关法律法规，不违背社会的公序良俗和道德底限，自觉履行起约束不当言论、维护交流秩序的职责，从而承担起更多的社会责任。
作者单位：浙江省杭州市余杭区人民法院