从今年起，一张由哈尔滨市城管局测评制定的“全市各区城管质量排行榜”出现在哈尔滨各大媒体。在这份排行榜上，松北区连续数月蝉联“冠军”。
最佳的城管质量得益于全新的管理模式。本着“小政府、大社会、低成本、高效率”的原则，松北区在全市率先开展“一支队伍综合执法”试点工作，通过合并“大盖帽”，简政放权，整合资源，将18项行政处罚权集中于一支“全能城管”队伍，探索出一条高效执法、文明执法、和谐执法的城市管理新途径。
“全能城管”，18项执法权集一身
家住松北区世纪花园的刘女士怎么也没有想到，自己家供热不好的问题竟是由城管部门出面解决的。2007年底，刚搬到松北区的刘女士因屋子不热投诉到区长热线。当天，身着城管制服的区行政执法局工作人员就上门了解情况，并约来物业公司、开发商、供热公司共同解决问题，很快找到了供热不足的原因是管线不畅造成的。经过两天的改造，刘女士的屋子热了。“能这么快修好，我很高兴。”刘女士说，“只是没想到这事竟麻烦到城管，太过意不去了。”
显然，在刘女士的意识中，城管过问供热属“越位”行为，但她不知道，在松北区，这其实正是“全能城管”的职责之一。
“全能城管”在松北区上岗始于2005年《哈尔滨市松北区相对集中行政处罚权实施办法》的施行，这是配合松北区建设城市管理体制改革示范区出台的一个重要文件。根据这一办法，松北区行政执法局的“权力”大幅扩展，其掌握的执法职能从市容环境卫生、公安交通、城市绿化、市政等“老八项”，增加到水务、畜牧、规划、建设市场、房产、人防、文化市场等16项。两年后，松北区政府把涉及安全、供热内容的两项行政执法权也纳入到“城管”职责范围。这些职能涵盖了政府行政执法权的绝大部分，让松北城管成为名副其实的“全能城管”，松北区行政执法局也成为哈市乃至全省执法系统中施行行政处罚权最多的执法局。
随着执法权由“老八项”扩展到18项，“全能城管”执法涉及到的相关法律由12部增加到48部，涉及处罚条款由140条增至2498条，涉及违法行为由140种增至710种，“全能城管”的处罚范围较原有职能大了近5倍。
“相对集中处罚权意味着多顶‘大盖帽’被合并为一顶，这种大刀阔斧的机制改革不仅解决了多头执法、重复执法、执法扰民等执法问题，也大大提高了行政效能。”松北区行政执法局局长白胜祥说，权力的扩展也意味着责任的加重，要化解这一压力就必须在探索高效城市管理机制的路上走得更远。
一顶“大盖帽”实现管理无盲区
俗话说，“七八顶大盖帽，管不住一顶破草帽”，这说的是因多头执法造成的管理真空。由于部门利益的牵扯，遇到问题踢皮球，常常会出现谁都管、谁又都不管的管理盲区。在松北区“全能城管”队伍成立之前，太阳岛西区的私建滥建就是这样一个棘手的问题。
太阳岛综合整治是松北区建区之初的一项重点工程，解决太阳岛西区的私建滥建又是关系到这项工程成败的难点。以往，按照行业管理和属地管理，规划部门、水务部门、滩岛管理部门、工商部门、环境部门，道外区政府、道里区政府、太阳岛风景区管理局均对此具有管辖权。松北区行政执法局实施一支队伍综合执法后，这项任务就历史性地落在了“全能城管”的肩上。通过信息共享机制，“全能城管”及时向各相关部门反馈太阳岛西区私建信息。经过一年的扎实工作，依法全面拆除太阳岛西区私建滥建4000余平方米。2007年5月，太阳岛西区顺利通过国家环保总局的检查验收。
白胜祥认为，“全能城管”能顺利解决积患多年的太阳岛西区私建滥建问题，关键在于一支队伍执法带来的责权统一，有效避免了执法部门间的相互推诿。依托这一模式，松北在成立初期，共拆除违法建筑40余万平方米，为国家节省开发成本2亿元。
为保证“全能城管”的顺利执法，松北区实行了执法局与区规划局、区建设管理局、区文化局、区农林水务局、区综合整治办等5家行政管理部门“行政管理与执法监察联动互助”。行政管理部门在发现涉嫌违法行为后，将涉嫌违法行为的相关资料移交区行政执法局处理，同时停止办理与项目有关的一切审批手续申请，待违法行为人接受处理，区执法局告知查处情况后再恢复办理相关手续。“行政管理与执法监察联动互助”模式使行政审批、管理、处罚形成一个联动责任链，达到了行政管理与行政执法资源的最佳整合。
为提高效率，松北区还设立了电子政务推进办公室，开通了各职能部门网络信息共享通道。“全能城管”与各职能部门通过网络相互发函查询相关信息，并将相关办案调查情况及时向职能管理部门反馈，极大地提高了办案效率。
没有“热点”的日常化管理
随着“全能城管”走上城市管理前沿，松北区呈现出与江南老城区风格迥异的城市管理风格。
今年，哈市有史以来规模最大的棚户区改造工程启动，为配合松浦大桥建设，松北糖厂棚户区也被列入拆迁范围。由于今年拆迁政策优惠，市内许多棚户区内出现了大规模的私建滥建现象，而在涉及3个村30万平方米的糖厂棚户区，直到拆迁结束，也未发生一起私建滥建。
这种现象的出现正是得益于松北区“全能城管”建立起的三级监控网络，使所有的违章行为都被消灭于萌芽状态。松北区是年轻的政区型开发区，伴随着新区的建设发展，土地不断升值，执法局针对于此结合“全能城管”建立了三级管理网络机制。首先将村屯作为城区管理的第一线，局里设指挥中心，各镇设立管控科，各村屯设立巡查员，同时派出14支执法队伍全天候进入镇、村、社区巡查，加强日常巡查。通过落实三级管理责任制，强化了日常管理，将各类违法行为发现于基层、解决于基层。
“私建滥建曾是江南老城区最头痛的事，也是江北新城区监管的重点，由于监管到位，发案率现已大大降低。”松北区行政执法局社区科科长白世海说，“2004年，全区共发生此类案件上百起，其中不少是市民封闭阳台引起的。考虑到这是开发商不熟悉北方生活习惯大量修建露天阳台造成的，我们一边协助业主统一封闭阳台，一边向规划部门和开发商反映情况，近两年新建楼盘很少建露天阳台了，这类案件也大幅下降。今年以来，查处的私建滥建只有12起。”
马路大排档也是老城区城市管理的顽症，而在松北区，无论是居民区，还是商业街，却找不到一处马路大排档。对此，白世海告诉记者，松北区世茂大道多家饭店曾联名提出开设马路大排档，打造美食一条街。对此，执法局经研究后还是予以回绝。
“出现一处特例就可能意味着发出错误的信号，只有长期坚持高标准的管理，才会形成制度惯性，减轻今后城市管理的压力。”白世海说，“现在，在松北区，像清理占道商贩、取缔马路市场、拆除私搭滥建这类大规模的集中整治活动已极为少见，城市管理基本上步入了没有‘热点’的日常化状态。”
简政放权的启示
从今年起，哈尔滨市城管局按照《2008年城市管理目标考评方案》对全市各区城市管理工作进行了考评，考评涉及道路管理、园林绿化、市容环卫管理、行政执法相对集中检查等6个方面，总计37类、245项。考评结果显示，松北区连续数月蝉联考评总分第一名，成为哈市城管质量最好的城区。然而，“全能城管”带来的不仅是焕然一新的城市面貌，更有诸多深层次的启示。
黑龙江省法学研究所所长王元庆认为，松北区“全能城管”模式的特点在于把同属行政权的许可权和处罚权进行了有效分割，又把属于多个部门的行政处罚权进行了集中，由一支执法队伍实施。分权实现了相互监督，集权提高了执法效率，从而有效破解了城市管理领域长期存在的职能交叉、多头执法、执法扰民、管理缺位等问题。
在这种模式下，行政管理部门依据《行政许可法》对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，行政执法局依据《行政处罚法》对违法行为实施行政处罚，这样一来，行政管理部门的日常监督管理职能与行政执法局的行政执法监察职能得到有效整合，建立起行政审批、管理、处罚环环相扣的联动执法模式，使行政执法工作做到了“不越位、不缺位”。
王元庆认为，松北区“全能城管”模式也是简政放权、提高政府效能的一个成功案例，“全能城管”的许多执法权都来自于上一级部门对权力的下放，通过把行政资源向低级政府配置，实现管理前移，大大提高了管理效率。
“‘全能城管’体现了小政府、大服务的发展方向，使承担社会发展和稳定责任的区级政府实现了责权统一，有助于理顺“头重脚轻”的政府管理体制，从而达到‘精简、统一、效能’的目的。”松北区委书记王镜铭说：“虽然这种模式还是一个处在探索期的新生事物，但我们对此充满信心。”
尽管集中了18项政府行政处罚权，松北区行政执法局目前仍是一个“小”单位，仅有75个在编的“全能城管”。如果参照传统管理模式，人口20万人、面积736.3平方公里的松北区至少要成立11个政府执法部门，需配备人员180人左右。以人均每年办公支出3万元计算，松北区每年可节约办公经费300多万元。（记者 姜雪松）