作者：赵凌　　

■一个被当地官方称为“行政机关‘作茧自缚’式的革命”,一部全国首次系统规范政府行政程序的地方性立法

图为2004年湖南嘉禾野蛮拆迁现场，该事件曾震动全国。“湖南省行政程序规定”实行后能否有效规范政府权力？ 章轲/图

如果严格遵守将于10月1日施行的一项规定，湖南或许会成为中国最“太平”的地方。最乐观当然亦是最难达到的一种情况是，今后湖南境内的拆迁征地、重大项目建设、城管执法、行政收费等全国普遍存在的矛盾冲突，将大规模减少。

按照这部“湖南省行政程序规定”，自10月1日起，县级以上政府作出重大决策必须严格遵循五个步骤：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究。涉及公众重大利益等方面的决策，一律要进行听证，违者将追究责任。

这是中国第一部系统规范政府行政程序的地方性立法。去年发生的厦门PX选址事件、上海磁悬浮事件都是因行政决策的随意与不透明引发社会波动。必须在事前防止政府滥用权力，阻止侵权，避免重大损害——在经历了诸多公共利益损失后，很多成熟的中国公民开始幡然领悟“程序”的价值。

尽管湖南省行政程序规定不是国家法律，甚至连地方法规都不是，仅仅是个政府规章，然而，政、学两界均给予了极高评价。一位来自国务院法制办的官员说，这是一个具有标志意义的事件。

刀刀指向政府暗处

湖南规定的意义在于首次以法律形式从程序上明确限制现实中有些政府膨胀无度的权力。

行政机关惯常的诸多衙门习性都将被纳入问责范围，诸如，政府不履行或者拖延履行职责，超越或者滥用职权，重大决策不经合法性审查和公众参与，以及迟报、谎报、瞒报、漏报突发事件信息，不依法举行听证会，或者采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段，操纵听证会结果的。

对泛滥的红头文件，湖南将来一次“自我革命”。一场大规模的“古董文件”清理工作正在进行。自10月1日起，湖南省政府要求，现行红头文件有效期统一为5 年，标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。有效期满的，文件一律自动失效。此前大部分红头文件并无时限，即便是“暂行”、“试行”也都长效不衰，经常造成行政行为有悖于当前现实的咄咄怪事。

在行政公开方面，自10月1日起，湖南县级以上政府的重大行政决策结果、制定的文件以及依法应当主动公开的信息，都必须在政府公报或政府门户网站上统一发布。另据记者了解，湖南省政府网站目前正带头改版，同时在建英文网站，力求更加国际化。

今年2月，规定草案向社会征求意见时，就被媒体称为“一场行政机关作茧自缚式的革命”。规定起草小组主要成员、中国政法大学王万华教授说，虽然这是一个政府规定，但它是管政府自己的，不是管老百姓的。

为什么是湖南？

建立一部全国统一的行政程序法是中国行政法学界一直的愿望。早在十年前，以国家行政学院教授应松年为首的专家学者就着手制定多个版本的行政程序法草案。然而，作为一部行政法中的基本法，几次写入全国人大立法规划，但都未能进入审议阶段。这种“千呼万唤不出来”的局面，甚至让一些关注此法的业内人士感到愤怒。

正因如此，湖南以先驱姿态制定这样一部规定，让学界和司法实务界颇感鼓舞。

为什么是湖南？它的勇气从何而来？

据了解，从2007年3月决定立法到起草、论证、公示和做临战前的总动员，这背后最大的推手正是湖南省省长周强。

去年全国“两会”，应松年、周强和时任湖南省高院院长江必新都下榻在全国总工会的“职工之家”。三位皆为学法之人，周强和江必新还是西南政法大学78级同学。多年来一直呼吁行政程序法的应松年闲谈中试问周强：“能不能考虑先在湖南搞起来？”

与周强有过接触的行政学者告诉南方周末记者：“他有法律思维，讲什么他懂，而且知道重要性。”国家行政学院院长袁曙宏介绍，2006年周强曾作为国家行政学院的学员前往耶鲁大学参加培训，并与中国法研究中心做了较长时间交流。该中心主任葛维宝教授对周强表现出来的法律思维印象深刻。

今年2月，周强亲自主持了规定草案的专家论证会。其时，湖南经历了最为严重的冰冻雪灾。起草小组成员告诉南方周末记者，应对灾害的经验和教训增强了周强加速推进程序规定出台的决心。

2月和8月，周强先后召开全省会议，动员上下官员重视这一规定。在2月的会议上，他说：“郑筱萸案件就是一个教训。权力过大，过于集中，又缺乏程序制约，规则不完善，就很容易出问题。”

“湖南开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅，为什么湖南成为第一个吃螃蟹者，我们难以找到独具的理由，只能归于领导者个人的魅力。”起草小组成员王万华说。

一路能走好么？

在京举行的论坛上，与会人士都在真诚祝愿，希望这个石破天惊的规定一路走好。一句老话被反复引用，法律的生命在于执行。

规定的始倡者之一，最高人民法院副院长江必新说，制定一部好的行政程序规定难，实施更难，实施得好难上加难。他说，在欢欣鼓舞之时也要对可能遭遇的阻力有精神准备。

这位具有丰富行政审判经验的学者型院长认为，顺利实施最重要的是：要向政府官员灌输程序意识。他表示，程序法治是民主政治最重要的标志和最基本的依托。江必新建议，可以把落实行政程序规定纳入各级政府的政绩考核，违反了程序，不按程序办事，就得扣他的分，就影响他的仕途。

中国政法大学副校长马怀德以政府信息公开条例实施以来的窘境为例，表达对湖南规定前途的担忧。根据他的调查，自今年5月始，北京市政府公开了24万条信息，但这对于政府数以千万计的信息来说，实在少得可怜。另一方面，各界以为信息公开条例可以激发索取信息、讨要信息的热潮，但截至8月底，全北京市两级政府民众申请政府信息的数量只有1080条，得到满足的只有50.8%，很多行政机关以“信息不存在”作为答复。

“规定出台后能否顺利实施直至今天我仍然有一丝担忧。”规定执笔人王万华向南方周末记者说。她认为，规定期望建立的正当行政程序制度，从理念到制度都与中国的传统和现实存在相当差距，有的甚至可以说是革命性变革，而且涉及某些利益格局调整。

一位此前与周强有过深入交谈的行政学教授说，这同样是周强担忧的。这位省长说，他会到各个地方走一走，认真考察落实情况。

实际上，已经有些地方官员开始顿悟“程序”的重要性。湖南桃江县的一位地方官跟记者讲了这样一个故事：“2001年，我们县几个地方招商心切，竞相承诺减免更多税收，出让土地价格越压越低。结果外商不仅没有领情，反而认为我们这地方的干部做事随意，没有原则，对投资没有安全感，一笔两个亿的投资最后泡汤。 ”

这样切肤之痛式的领悟是否能够成为湖南全省官员的共识，这将决定湖南行政程序试验能否走好。社会各界将继续保持对湖南的关注。