作者：陈 穗 红 

　　［摘要］提高财政信息透明度是我国向建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的目标迈进的过程中必须重视和解决的问题。改革以来我国财政信息透明度在有所改善的同时仍然存在很多的不足，财政信息的供给落后于需求。财政信息的实际供给水平主要取决于政府对财政信息供给的意愿和政府财政信息供给的能力。因此，改善我国财政信息透明度，需要从促使政府提高财政信息供给意愿和增强政府财政信息供给能力两个途径采取措施。笔者认为要通过加强有关法制建设促使政府提高财政信息的供给意愿，通过推进有关制度和技术改革增强政府财政信息供给能力。
　　［关键词］财政信息;透明度;信息供给
　　［中图分类号］F810.3［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2008）09-0028-04
　　
　　改革开放30年以来，在我国经济体制改革和现代化建设取得辉煌成就的同时，政府管理改革也有了很大的进展。今后的目标是要进一步深化改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。在为实现这一目标的努力过程中，提高财政信息透明度是一个非常值得关注的问题。
　　一、财政信息透明度的丰富涵义
　　本文所述财政信息是指与政府财政活动、财政资金运动有关的信息。其中最重要的是以预算资金为主体的政府财政资金分配的信息、财政资金使用结果的信息以及政府财务状况的信息。
　　财政信息透明是财政透明度的重要内容。按照国际货币基金组织（IMF）对财政透明度的最新阐释，财政透明度包括四个方面的基本要求：第一是明确政府作用和职责；第二是政府预算程序公开；第三是公众应能获得全面的政府财政信息；第四是保证政府财政数据的真实性。［1］其中第一条是财政透明度的前提性基础，因为政府职能和内部分工责任的明确既是公众了解政府财政信息的基础，也是政府产生和提供有效财政信息的基础。政府职能和分工方面的信息虽然与财政有关，但并非因财政活动或财政资金的运动而产生，因此可视为一种与财政有关的制度信息。其他三个方面共同反映了财政透明度的实质内容，即财政信息的透明问题，其中第二条是财政信息透明的程序条件，第三、四条是对财政信息透明的内容和质量的要求。
　　从IMF的阐释可以看出，财政信息透明度不仅是一个财政信息的公开披露问题，还包括了对财政信息内容和质量方面的要求、如对预算信息涵盖面的要求、对政府资产和负债信息的要求、对中长期财政信息的要求、对政府整体财务信息的要求,对预算收支准确预测的要求、对采用公认会计原则的要求、对财政数据与其他数据的协调的要求、对独立的权威审计的要求等等。
　　二、提高财政信息透明度是正确选择公共政策和改善政府管理不可缺少的条件
　　在现代社会中，信息的重要性是人所共知的。在私人部门中，信息不对称会造成市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场资源配置效率的下降。在公共部门中，信息不对称同样会造成公众对政府的制约失效、影响公共政策的理性抉择和行政管理的有效性，导致公共资源配置效率和政府运行效率的低下。而且，在公共部门中因信息不对称引起的委托代理问题较之私人部门更加难以解决。在私人部门中通常可以运用激励约束机制来解决委托代理问题，通过利益激励使企业的经理人和股东保持一致目标。但在公共部门，由于预算盈余不能分配给执行者个人，激励约束机制的有效性受到限制，因此更加需要建立有约束力的外部制度来减少财政信息不对称问题，这是保证公共资源使用效率和民主政治所必不可少的机制条件。
　　第一，财政信息的透明度会影响公共政策的需求和供给，从而对公共政策的选择和决定产生重要影响。
　　全社会对公共物品的需求是由众多的个人需求综合而成的，个人对公共物品的需求量取决于他对该物品带给他的收益与成本的评价。公众在对公共物品的收益与成本进行比较时，需要以政府财政信息作为基本的判断依据，了解政府提供相关的公共物品或公共服务的成本情况，政府的财政支付能力及政府为此要开征的税收情况等等。政府财政信息的缺失或披露不充分，都会导致公众及其政治代表脱离实际的判断，产生对公共政策不恰当的需求。同样，作为公共政策提供者的政府，也需要充分、准确的财政信息为其决策提供依据，要依据提供公共物品和服务的成本与政府的财政状况来决定所能提供的公共物品和公共服务的内容与规模和相应的税收政策。因此，提高财政信息透明度有利于形成对公共产品的社会合理需求，有利于加强政府科学决策的能力。
　　第二，财政信息透明度影响公共资源的使用效率。
　　政府的任何活动都需要以耗费一定的公共资源为代价，在政府与纳税人之间，政府作为代理人控制着公共资源，比纳税人了解更多的内幕情况。如果没有良好的财政信息透明度，政府同纳税人在对政府财政信息的占有上会存在严重的不对称，在信息占有上处于劣势的公众无法确切地了解政府财务业绩和公共资源使用情况，就难以对政府不合理使用公共资源的行为进行监督和制止。其次，在政府财政资金管理部门与财政资金的使用单位之间的委托——代理关系中，财政资金管理部门处于信息劣势一方，在财政信息透明度低下的情况下，财政资金管理部门无法真实了解其他行政部门的资金需求和使用情况，就难以对财政资金使用实行有效的控制和管理，必然影响政府运行效率的提高。
　  第三，政府财政信息的内容、质量对正确进行政府部门绩效评价有着重要的作用。
　　由于政府部门的任何活动都与财政资金的运行不可分割，因此财政资金的使用情况和结果，理应是政府绩效评价中不可缺少的内容，否则会引致政府活动不计财政代价的取向。目前我国很多政府部门和地方政府正在开展各种形式的政府绩效评价探索，但是由于财政信息内容的不足和可获得性差，使得很多地方对政府运行绩效的考评与财政资源分配和使用的绩效考评相脱节，例如在绩效评价指标体系中普遍存在政府财务状况和服务成本指标的缺失问题，影响了政府绩效评价的客观有效性。
　　第四，财政信息透明度对于防范财政风险，保障政府服务能力的可持续性和宏观经济的稳定有着重要意义。
　　这一点已经受到国际社会中很多国家的重视，很多国家为此要求政府提供和披露更加全面的财政信息，不仅包括预算收支信息，还要提供和披露政府财务状况的信息，以及政府做出的各种可能会影响未来预算收支的政策和承诺情况，如贷款担保、养老金等。依据这些信息，有助于揭示财政前景中的潜在风险，使政府及时做出有利于长期稳定的财政决策，也有益于社会公众监测、评估和实现财政可持续性。
　　此外，良好的财政信息透明度有助于保障社会公众对政府事务及其财务的知情权、参与权和监督权，有助于防止腐败和提高政府的公信力。提高财政信息透明度是我国财政民主化和政治民主化进程中的重要内容，是实现公民有序民主参与预算决策和加强预算执行过程公众监督的必要条件。因此，在我国向建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的目标迈进的过程中，必须努力改善和提高财政信息的透明度。
　  三、我国财政信息透明工作的进步
　　改革开放以来我国财政信息透明度的状况可以说是进步与不足共存。主要的进步体现在以下几个方面的改善：
　　1．预算编制制度的规范和透明化从1999年起从中央政府开始、继而推进到地方的部门预算编制改革，制定了预算编制规程，明确了预算编制各阶段的时间安排、具体工作任务、各部门职能权限等，推进了预算编制制度和程序的规范与透明。
　　　2．报送各级人大审议的预算内容细化自2000预算年度开始至今，国务院所属部门基本上已全部实行部门预算报送全国人大审议，部门预算内容也不断细化。包括将中央财政用于农业、教育、科技、医疗、社保等方面涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况报全国人大审议；对以往由政府自行决定安排使用的超收收入改为列入下年预算安排使用。同时地方财政向人大报送预算的制度也在逐步完善。财政部专门下发了《关于地方政府向人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的补充通知》的文件要求地方政府要将上级政府对本地区（包括本级和下级）的税收返还和补助全额编入地方本级预算，进一步督促地方提高预算的完整性，提高预算信息的透明度。
　　　3．预算执行信息的控制与公开程度提高2001年起进行的以国库集中收付制度改革，在减少了中间环节并提高了财政资金运行的安全性的同时，依托现代信息技术，实现了对预算执行过程中资金运动信息的全面控制，不仅加强了财政部门对财政资金的使用管理，而且有些地方政府将国库资金收付信息提供给人大用于监督预算执行。
　　　4．预算外资金管理的规范和透明化程度有所提高近年来通过深化“收支两条线”改革，初步实现了预算外资金的规范管理。迄今为止，国务院批准的收费项目基本上已纳入预算管理，政府性基金则全部纳入预算管理。同时，地方各级财政部门预算外资金管理也得到加强。
　　　5．有关财政信息公开的法规建设取得进展2000年4月公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》中明文规定将财政预算、决算报告、财政收支、各类专项资金的管理和使用情况、乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况等财政信息列入政府重点公开的信息范围。财政部对地方各级财政部门政务公开的指导思想和原则、公开内容、公开形式、公开程序、工作要求、制度保障等做出了详细规定，促进了地方财政部门的政务公开、信息公开和规范化。
　　　6.一些地方基层政府积极探索试验，以提高预算制定过程的公开性和公众参与程度各地基层政府通过“民主恳谈”、“代表投票”、“项目听证”等各种方式提高预算制定过程的透明度，吸取公众意见，使公共预算资源的配置更加符合当地公众的需要。
　  四、我国财政信息透明工作中的不足
　　我国财政信息的透明度在有所改善的同时仍然存在很多的不足。总体上看，我国财政透明度方面的提高主要表现在政府职责明确和预算编制程序规范方面进展相对较快，而在财政信息透明方面进展依然缓慢，还难以满足社会主义市场经济体制的要求。
　　第一，财政信息披露不足。现行制度下产生财政信息不能充分披露，缺少有效的公开披露机制。例如各级政府的预算信息尚不能对公众及其代表公开。预算报告内容仍然过于简单，缺少预算收支和以前年度的对比数据；没有公布预测财政收入和支出的依据，只是简单介绍财政政策重点，缺乏具体的目标阐述和数量指标；预算报告中披露的债务指标数据不完全；预算完整性不够，预算信息不能反映政府财政资金使用全貌。政府内部各管理领域间、各部门间信息封闭的积习也仍未能得到改变。
　　第二，财政信息内容生产不足。我国目前在财政信息披露不足的同时还存在信息内容生产不足，致使可供披露的财政信息有限的问题。例如，尚未编制中长期滚动性预算，不能提供对未来预算收支变动趋势的预测信息；没有政府层面的合并资产负债表，不能提供政府整体的财务状况信息；对地方政府债务和或有债务缺少制度性的记录和报告，不能提供未来财政负担和风险的信息；缺少对政府活动成本的核算，不能提供政府活动成本信息。
　　第三，财政信息生产的制度和技术缺少创新。这突出地表现在政府会计和财务报告制度与方法的落后。我国目前的政府会计仍然是传统的预算会计体系，功能单一，局限于提供为预算运行服务的预算会计信息，不能形成系统完备的政府财务会计信息，那些在预算收支之外的政府财务状况信息得不到有效反映。现有预算会计体系在制度上“三足鼎立”，财政总预算会计、行政单位预算会计、事业单位预算会计各有一套制度，分割了不同单位间政府财政资金运动的联系，难以全面准确反映政府整体的财务状况。现有预算会计制度以收付实现制为基础，不能全面准确地提供政府的资产和负债信息,以及公共产品与服务的成本信息，不利于全面、正确地评价政府绩效，不利于防范和化解财政风险；并且在一定程度上造成相同会计期间政府权力和责任不相匹配，有可能出现政府代际的成本和债务转嫁，不利于政府代际的财政公平。由于上述问题的存在，现行预算会计体系所提供的会计信息在内容、质量和披露上都具有很大的局限性。此外，目前我国尚未建立政府财务报告制度，不能没有编制合并的政府财务报表，仅仅通过政府的预决算报告所能传达的财政信息非常有限，缺少政府整体的财务状况信息和披露机制。
　　第四，外部审计监督力度不足，审计信息披露欠缺，不利于保证政府财政数据的真实性。我国目前对政府部门和事业单位的财务审计一方面存在大量重复审计现象，另一方面又存在外部审计监督不足的问题。很多单位要接受来自审计、税务、纪检、检察院等多个部门的财务审计，但这些部门都不能承担全部政府部门的审计。我国国家审计部门隶属于国务院，对政府部门来讲并非严格意义上的外部审计，审计工作难免受到行政干预。同时我国审计部门的审计结果信息大部分是不公开的，这也使得审计的监督作用大大减弱。
　　四、改善我国财政信息透明度的途径
　　目前，随着社会主义市场经济体制的不断发展完善和政治民主化程度的提高，全社会对政府财政信息的需求意愿正在增长，无论是公众、立法机构还是政府本身都需要更加丰富和透明的财政信息。从供求关系的角度来看，财政信息的供给已落后于需求，提高财政信息透明度的主要矛盾在信息的供给方面。财政信息的供给者是政府，实际供给水平主要取决于两个方面：一个方面是政府对财政信息供给的意愿，即政府对于增加财政信息供给、提高财政信息透明度的积极性如何；另一个方面是政府提高财政信息供给的能力。只有政府愿意并有能力提高财政信息供给时，财政信息的供给状况才有可能改善，二者缺一不可。因此，改善我国财政信息透明度，需要从促使政府提高财政信息供给意愿和增强政府财政信息供给能力两个途径采取积极措施。
　　1．加强法制建设，促使政府提高财政信息的供给意愿
　　在信息不对称情况下，占据信息优势的一方总能从中获取更多的利益，因此很难自动放弃其信息优势。因此在财政信息透明度问题上，完全指望政府部门自愿增加财政信息供给，满足社会需求是很难做到的。即使我们的政府部门自己有增加财政信息供给的需求和意愿，在内容和数量、质量上也不一定完全符合社会的需求，因此必须通过有强制力的法律制度来要求各级政府增加财政信息供给，在内容上和数量、质量上满足社会对财政信息的基本需求。在财政信息透明度较高的发达国家，都有明确的法律规定，对政府提供财政信息提出明确、具体的要求。我国应当借鉴发达国家经验，完善有关法律。
　　　第一，提升政府信息公开条例的法律层次，增强对政府财政信息公开的约束力。目前已颁布的政府信息公开条例，属于政府行政系统颁布的条例，具有法规的性质，但法律层次较低，对政府行为的约束力不强，而且其中关于政府财务信息的供给内容、攻击方式和披露机制规定不够全面。因此为了增强财政信息透明度的法律依据，应当将政府信息公开条例提升到法律层次，明确规定政府应当公开的财政信息内容和披露方式，并设定违法处罚机制。
　　第二，在预算法的修订中增加有关预算信息提供和披露的具体规定。预算信息是财政信息的主要构成部分，我国现有的预算法制定于90年代，预算信息透明度方面的内容不足，应当通过预算法的修订增加预算信息提供和披露方面的规范性内容，包括完善预算报告的内容，扩大预算信息的公开范围，规范预算信息公开的程序和方式等。
　　第三，制定其他有关法规，规范政府财政信息生产和披露行为。例如建立政府会计准则体系和政府审计准则体系，规范政府财政统计制度等，从不同角度促使政府提高财政信息透明度。
　　2．推进制度和技术改革，增强政府财政信息供给能力
　　财政信息的生产是一个系统工程，相关制度和技术条件的缺陷，都会影响政府的财政信息产出能力。从目前我国实际情况来看，增强政府的财政信息供给能力需要在以下几个方面进行制度改革和技术改进：
　　第一，改革预算管理制度，改进预算编制技术。目前我国财政性资金以多种形式存在，被多个部门分割管理，预算管理不能完整覆盖政府所有的财政资金，在此种制度基础上，政府只能生产和提供局部性的、相互分离的财政信息，不仅使财政信息的质量和用途受到影响，也增加了信息受众的理解难度，不利于提高财政信息透明度。因此应当深化改革预算管理制度，提高政府预算的完整性，扩大政府预算的覆盖面，从而提高政府财政信息生产的完整性能力。此外，还要改进预算编制技术，目前特别需要改进预算收支的预测技术和财政风险的评价技术，不仅为财政信息的使用者提供当期的预算收支信息，而且提供未来的预算收支发展趋势信息与潜在的财政风险信息。
　　第二，推进政府会计改革。如前所述，我国目前财政信息不足的很多问题来自现行预算会计体系的缺陷，因此必须彻底改革现行预算会计体系，整合现行预算会计体系，加强政府会计的财务会计功能，采用修正的权责发生制基础。改革后的政府会计体系应具备提供以下三个方面信息的能力：反映预算收支运行及合规性的会计信息；反映政府财务状况和绩效的会计信息；反映政府持续运营和服务能力的会计信息。
　　第三，建立政府财务报告制度。从国际经验看，政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府财务综合信息的一种规范化途径。为了满足财务报告使用者对相关信息的需要，我国政府财务报告的内容构成除了主要财务报表以外，还应包括对政府财务状况的综合分析、基本经济环境和发展趋势的概要阐述、财务报表以外应予披露的附加信息、财务报告注释等。政府的财务报表体系，应包括资产负债表、收支表、营运表、现金流量表和预算执行情况表等。从不同角度提供政府资金运行和财务状况信息。而且需要以政府为报告主体编制合并的财务报表，有利于反映和评价政府整体的财务业绩和受托责任，并且可以同政府预算相配合形成有效的信息比较和反馈机制。政府财务报告的编制程序和编制方法应当有利于保证政府财务报告信息的真实性和提高透明度。政府财务报告审议程序和披露方式应当制度化。
　　第四，加强有关制度建设，保证财政信息的供给质量。首先在政府会计改革过程中要建立政府会计准则，以准则为主来规范政府会计工作，保证政府会计信息的质量。同时要加强政府审计的独立性和客观性，扩大政府审计范围，包括对政府预算执行情况的审计、对政府财务报告的审计、对政府绩效信息的审计。
　　第五，在增加政府财政信息供给的同时，现阶段要注重财政信息的可理解性。在我国现阶段，作为财政信息主要使用者的各级政府管理部门、立法机关和审计部门以及公众对财政信息的需求重点和理解能力是有区别的，在生产和披露财政信息时，要区分层次，简繁适度，避免信息过负和信息生产成本过高。
　　第六，建立现代化信息系统，采用先进技术手段，提高政府财政信息的收集和处理能力。
　　［参考文献］
　　［References］
　　［1］IMF.Manual of Fiscal Transparency, 2007 rev. ed.

　　（作者单位：财政部财政科学研究所研究生部财政教研室主任，研究员，博士生导师，北京　100036）