作者：李琪
政府公共行政管理的全部公务活动和行为都要服从服务于最广大人民群众的根本利益，有利于促进和实现公民的全面发展；同时，要树立公共服务的成本与效益理念。公共行政管理系统要增强服务成本的意识，力求提高公共服务效能，这是创设服务型政府的必要前提；作为服务于广大公众的国家公务人员，还应当强调树立“公共性”的理念。
当前，我国正在加快推进全面建设小康社会和健全完善社会主义市场经济体制的发展进程，全球公共行政管理系统则显现出越来越普遍地推行“治理变革”和注重“新公共服务”的发展趋势。为此，我国政府适时地提出了建设公共服务型政府的目标，要求各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更应注重履行社会管理和公共服务的职能，提高政府的公共服务水平，促进经济发展与社会进步协调一致，促进中国公共行政系统由传统型向现代公共服务型转变。
服务型政府的理念与本质特征
十七大报告明确提出：要进一步“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。我国公共行政管理系统要真正树立和落实好科学发展观，就必须进一步加快行政管理体制改革，优化政府职责功能，完善公共服务体系，建设服务型政府。服务型政府的主要职能是提供公共产品和公共服务，包括通过政策指导、发布公共信息、财政支持与转移支付等渠道和方式，加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。服务型政府强调以公共服务为价值理念，以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以合作协调为服务基础，以满足公共需求为服务导向。就其本质特征来看，主要体现为人本性和公益性。
一是人本性。首先要坚持以人为本的理念。现代公共行政管理学界一般将“以人为根本”的管理同过去的“以物品为根本”的管理和“以制度为根本”的管理结合起来加以比较和阐述。现代管理的早期与中期发展阶段比较强调“物本”管理和“制本”管理，即注重对物品实行有效的分类管理、对技术工艺和制造流程进行科学管理；注重制度的设计、管理、实施和改进，等等。后工业化时代的现代管理更加强调以人为本，注重管理过程中的人本因素、人性因素和人格化的体现，通常称之为“人本”管理。贯彻人本原则，就要求政府在履行自身职责的活动中始终尊重人民群众的主体地位，始终关心、维护和保证人民群众基本权益的真正实现。
其次要坚持全面协调发展的理念。从“人本”视角来审视和概括公共行政管理系统贯彻落实科学发展观的行政目标与行政表述，就是要建立一个全面协调可持续发展的“人本”管理型政府。政府公共行政管理将不仅仅是关心和加强“物本”和“制本”方面的管理，更重要的是要加强“人本”方面的服务和治理；不仅仅是单纯服务于经济建设与发展，而是要更加注重服务于政治建设、文化建设、社会建设与经济建设“四位一体”式的全面发展。
二是公益性。政府提供的服务是让公众受益的公共服务，亦即为行政相对人（包括法人、自然人或其他社会组织）提供最广泛意义上的公共产品，具有公众性、公益性和“非排他性”的特点。具体地说，即服务于行政相对人和社会公共利益的需要，服务于经济社会建设发展的需要。现代社会生活的多样化必然造成行政相对人的社会利益群体需求的多样化。适应现代社会多样化的需求，提供满足公众利益需要的多样化的服务，既是现代政府的基本职责，也是现代政府存在和发展的依据。随着全面建设小康社会进程的深入，中国公共行政管理系统必须坚持公正、公平的导向，进一步为最广大公众提供有效的公益性服务，努力使公众“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，以有利于消除社会阶层之间的歧见，促进社会的和谐，维护社会的稳定，逐步实现全社会的共同富裕和协调发展。当代中国公共行政管理系统亟须改变传统的“管控”型政府的行政理念、行政方法及其刚性管理模式，代之以注重优化服务的新型行政模式；政府应明确自身的义务和责任，恪尽职守、全心全意地服务于公众利益；在服务过程中应具有更大的回应性，将满足公众的需求作为政府服务工作的逻辑起点，将公众的满意度作为政府服务水平与质量的评价标准，从而实现政府提供公益性服务的承诺与目标。
服务型政府的构建路径
从传统型政府转向服务型政府，面临着许多复杂的问题和不确定因素，迫切需要政府公共行政管理系统进行一系列切实可行的路径探索。
（一）服务理念的确立。对于正在推进改革创新的中国公共行政管理系统而言，当务之急的任务是要树立以人为本的新行政发展观。政府公共行政管理的全部公务活动和行为都要服从服务于最广大人民群众的根本利益，有利于促进和实现公民的全面发展；同时，要树立公共服务的成本与效益理念。如果政府的公共服务结果是消耗了过多的公共资源却不能有效地为公众提供优质满意的公共产品，就损害了公共服务活动赖以产生和存在的基础。公共行政管理系统要增强服务成本的意识，力求提高公共服务效能，这是创设服务型政府的必要前提；作为服务于广大公众的国家公务人员，还应当强调树立“公共性”的理念。面对新形势、新情况和新问题，政府公共行政管理系统亟须进一步转变职能，加快实现以“公共性”为价值取向和行为模式的公共管理，为社会公众提供高质量、高效能的公共服务。
（二）服务主体的扩展。随着社会主义基本经济制度的逐步完善，尤其是市场经济的进一步发展和市场体制的健全完善，市场经济的主体应当是企业，政府不应再充当市场经济的主体力量。为此，公共行政管理系统应由单一化管理转向政府、公民、社会中介组织和市场主体共同治理的多元化治理模式。在公共服务实际运作过程中，委托代理、中介行为、自愿者参与、社区群体活动均可广泛介入，但是政府的主导作用不可替代。具体地说，就是要坚持以政府为主导，吸纳政府以外的市场主体、社会主体积极参加政府公共服务活动，实现公共服务主体的多元化。
（三）服务体制的创新。公共服务体制创新是服务型政府建设与创新的核心内容，具体包括一系列制度、规范和程序的建设，其目的是要形成健全完善的、符合现代公共服务和公共物品供给特点的服务体制。在此前提下，公共行政管理系统要根据不同公共服务项目的性质和特点，采取不同的供给制度模式；要进一步建立健全科学的行政决策体制，扩大行政决策的公众参与度，保证并体现政府公共服务决策过程的公共性；要改革公共财政服务体制，强化政府公共服务职能，健全和完善财政运作机制，逐步提高公共服务支出在公共财政支出中的比重，促使经济性公共服务与社会性公共服务相协调，构建与服务型政府相适应的财政体制与模式；要建立服务型政府的社会评价机制，转变过去对政府绩效单一的评估模式，建立社会性的评价机制，确立多重性的社会评价指标体系，对服务型政府进行客观公正的评价；要建立科学的行政问责机制，考量政府行政机关和公职人员在履行公共服务职能与责任方面的状况。
（四）服务模式的设计。服务模式是服务型政府实现其宗旨的有效载体，服务模式设计的优劣与否直接影响公共服务的质量与效果。不少城市政府在提供公共服务的过程中，做了许多有益的探索，如广场式的服务模式、“一线工作法”的服务模式、公共服务热线的服务模式、网格化的服务模式等等。通过这些服务模式的有效运作，确立了网络式、广场式的社区服务平台和空间，完善了公共事务信息收集、分析、利用、反馈的机制，建立了一种以服务为导向的公共服务网络体系和行为模式。这些模式以群众的需求为公共服务的切入点，以亲民、便民、利民为服务创新的宗旨，为政府与各种服务对象之间架起了高效、便捷、利民的桥梁与纽带。在一些大城市中，公共行政管理系统探索性地实施了城市管理和公共服务的网格化模式，以信息技术为核心，以社区网格为单元，通过社区“块”的协调和行业“条”的管理相结合，建立起包括指挥、执行、协调、监督、反馈等一系列环节的顺畅运行体系，及时发现、快速处理和有效解决城市管理与公共服务过程中的现实问题。
（五）服务流程的再造。优化公共服务，实施公共服务创新，势必涉及行政业务流程的重新设计和行政机构的重组。要尽量减少办事环节，改革和简化服务流程，对行政事项进行区异归同、合理重组。一些地方政府在“塑造服务型政府”的实践中，积极推行“政务流程再造”，重新设计程序，对于涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，都有相应的协调机构统一调度。行政相对人在任一窗口上传信息，行政流程内部就会及时将其传递。“流程再造”打通了行政“关节”，提高了政府服务工作的效率。当前，亟须推进公共服务流程再造中的电子政务建设。通过信息网络技术的应用和信息资源的整合，逐步消除政府部门之间和政府与社会之间的界限，使得公众可以方便快捷地通过政府网站获取政府的信息和服务。同时，电子政务可以优化政府工作流程,使政府机构设置精简合理、运作公开透明、程序规范简便、运作成本降低，以满足公众对政府公共服务和公共产品的需求。
（六）服务标准的制定。要根据系统各个部门的不同职责、任务与特点，制定各自的服务指南和服务标准，诸如城乡信息化服务的标准、公共服务基本设施规划设计的标准、住宅物业管理服务的标准、环境保护与食品安全检测标准等，都是公共服务的活动准则和监督依据，借此督促和保证各机构能提供符合规范、质量与数量均达标的公共服务产品，使广大公众的利益切切实实地得到实现，从而加快服务型政府制度化和规范化建设的进程。
（作者为中国行政管理学会副会长、上海行政管理学会副会长、教授）