□ 甘肃省通信管理局党组书记、局长 乔绪富
论科学发展观
在电信监管工作中的指导意义
深入学习实践科学发展观，具体到电信监管工作，就是要正确处理和把握发展速度与发展质量、企业规模与市场结构、鼓励竞争与加
强监管之间的关系，通过加强市场监管、社会管理和公共服务，着力营造健康和谐的市场环境，推动电信行业经济效益和社会效益的协调发展、同步提高，推动电信行业物质文明建设和精神文明建设的协调发展、相互促进。
作为电信监管部门，要把贯彻落实科学发展观作为加强电信监管、促进电信行业发展、提高电信服务水平的重要途径，着力从以下三个方面下工夫。
一是要在提高思想认识上下工夫。坚持用科学发展观统揽监管工作全局，对影响和制约电信业发展的突出矛盾和问题进行分析，围绕深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想、理清发展思路、转变发展观念、完善体制、创新机制，真正把科学发展观落实到可持续发展的监管实践中。深入思考通信业发展与改革的方向、目标、原则和重点任务，提高践行科学发展观的执行能力，增强监管决策的科学性和行政执法的规范性。
二是要在解决热点难点问题上下工夫。坚持把解决民生问题放在更加突出的位置，以政风、行风建设为抓手，采取切实有效措施，切实提高电信服务水平，着重在解决群众关心的热点、难点问题上下工夫，着重在维护人民群众的合法权益上下工夫，着重在解决矛盾最为集中、问题最为突出、群众最为需要的电信服务问题上下工夫，努力形成保障民生、服务民生、改善民生的发展格局。同时，积极研究电信行业服务全省经济社会发展的政策措施，为加快行业发展、促进城乡和区域协调发展提供良好的服务。
三是要在转变作风上下工夫。要进一步推进服务型机关建设，为促进行业新跨越，实现新发展提供保障。要切实强化公共服务和社会管理职能，转变政府职能，树立创新意识、危机意识、服务意识，为全省经济社会发展大局搞好服务；要扎实推进管理创新，转变工作作风，加大反腐倡廉工作力度，提高工作效率和工作水平；要加强行政服务管理，落实行政执法责任制，规范行政许可和行政执法行为，提高行政效能；要加强学习型机关建设，健全完善干部教育培训和监督考核制度，加大干部培养和管理力度，提高干部综合素质，提升监管工作能力和水平。
用科学发展观
审视电信监管工作着力点的变化
依据《国务院批转信息产业部关于地方电信管理机构组建方案的通知》（国发〔2000〕26号）规定，通信管理局的主要职责为：贯彻执行国家关于电信行业管理的方针政策和法律、法规，对本省公用电信网、专用电信网实行统筹规划与行业管理；负责受理、核发本省电信业务经营许可证和电信设备进网管理，会同地方价格管理部门，监督管理本省的电信服务价格与服务质量；保证公用电信网的互联互通和公平接入，协调电信企业之间的经济与业务关系；根据授权，负责电信网码号及其他公共电信资源的分配与管理；组织协调通信与信息安全、党政专用通信和应急通信工作；承办信息产业部交办的其他工作。2004年，中办发[2004]32号文件赋予通信管理局互联网行业管理职能。
面对电信行业推进转型、电信体制不断改革、通信新技术日新月异、行业增长处于粗放与集约并存、同质化竞争日趋激烈以及基础电信业对外开放和“三网融合”等问题，电信监管也遇到了前所未有的挑战。2006年，温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上指出，政府要在更好地履行经济调节和市场监管职能的同时，完善社会管理制度，提高社会管理水平，为全体人民提供更多更好的公共服务。为了适应新形势新任务，电信监管工作加快由以市场监管为主，兼顾产业发展和消费者利益，转向以人为本，维护消费者利益上来，监管工作的着力点也由调整企业间关系逐步向加强社会管理和公共服务方面转变。目前，电信监管职能越来越多地涉及公共管理和社会服务。省局是40个省委省政府各类领导小组的成员单位，其中承担社会稳定职责的22个，占55%；应急通信的11个，占28%；信息化职责的7个，占17%。电信资费管理、网络文化管理、信息安全管理、电信基础设施、应急通信保障等跨部门的政务合作越来越需要加强与其他部门间的横向沟通和职能协调。同时，行政执法、行业自律、舆论监督、社会参与的电信市场监管体系正在逐步建立，电信监管工作要在运用法律、经济、行政、技术手段的同时，充分发挥市场主体自律及政府、社会各方面的积极作用，加强对市场主体及其行为的监督和约束，推进电信监管法规制度在内的各项行政资源、行业整体发展的信息资源、精神文明创建与行风建设软件资源，以及新闻媒体、行业协会、电信用户委员会、专家库等社会资源的有机整合，形成相互补充、综合运用的监管合力。
以科学发展观
指导电信监管工作
党的十七大报告中提出要“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，大力推进信息化与工业化融合”。目前，我省电信行业正处于转型发展的关键时期，行业总体上是和谐的，但也存在不少影响和谐的矛盾和问题，主要是：行业发展不够协调，城乡、区域通信发展不平衡；业务创新能力不强，网络资源利用率偏低；公平公正、有效有序的市场环境没有完全形成，不规范竞争行为依然存在；监管力量比较薄弱，监管工作还存在诸多不适应；网络与信息安全问题日益突出，垃圾邮件、不良信息以及网络违法犯罪行为时有发生。解决这些矛盾和问题，关系到广大人民群众的根本利益，关系到社会和谐稳定和全省经济社会发展的大局。因此，我们要牢固树立和落实科学发展观，以人为本，监管为民，转变职能，管理创新，改进电信监管工作，推动行业又好又快发展。
——围绕促进行业发展，营造良好的政策环境和市场竞争环境。面临新形势新任务，电信监管工作要始终坚持服务于行业发展。加快推进由市场监管向市场监管与社会管理、公共服务转变，由基础电信运营企业向基础电信运营企业与增值电信企业转变，由管理传统电信网络向管理传统电信网与互联网转变，由资费标准监管向资费市场化与服务质量转变。一是要优化基础市场竞争格局，抓住新一轮电信重组的契机，推进市场竞争结构优化，构建企业规模协调、电信服务层次清晰、公平有效、规范有序的市场格局。同时，合理引导增值市场竞争，促进繁荣有序，对于规模日益扩大的增值业务市场，加强市场管理的研究，从市场规则、经营主体、经营规模、经营模式四个方面，对市场进行引导和规范，努力打造市场规则体系完善，经营主体权责明确，经营模式科学合理的电信市场发展环境。二是要把握电信全业务经营改革的机遇，引导企业加快推进固定网、移动网和互联网的融合与优化，增强电信业务的承载能力、渗透能力和快速反应能力，更好地满足各类用户的多种需求。三是要加快行业转型步伐，要通过政策引导，运用市场准入、资源配置等多种手段，引导企业充分发挥电信网络优势，更加贴近用户和市场，加快现代服务业的创新，加快公共信息服务平台建设，通过提供安全可靠、优质高效的通信服务，积极培育新的增长点，不断拓展行业发展空间，融入各部门、各领域信息化建设之中共同发展。
——坚持以人为本，实现社会利益最大化。电信监管应以追求社会公众利益最大化为目标，而维护用户合法权益是行业社会利益最大化的集中体现。电信监管工作者要把着力解决电信服务领域影响群众切身利益的突出问题作为坚持党的群众路线的具体行动，坚定不移地践行以人为本理念，让人民群众共享行业发展成果。着力完善保障电信服务的制度性安排，积极引导和监督电信运营企业牢固树立正确的服务宗旨和经营理念，强化社会责任意识，理顺投诉渠道，着力解决影响电信服务的电信资费、服务质量等突出问题。按照以用户为导向的发展目标，积极引导企业提供差异化的业务和个性化的服务，推进建立在成本降低基础上的资费下调。通过政府监管、企业自律、社会监督，构建多渠道保障体系，纠正在业务、资费等方面侵害用户利益的行为。推进能充分体现人文关怀的业务服务创新，使电信服务由提供基本的接入向信息无障碍、扶助弱势群体等方面发展，在更广领域、以更大力度消除数字鸿沟。
——遵循全面协调可持续的基本要求，推进行业协调发展。
正确认识行业发展的资源制约，合理配置电信资源。电信行业发展不仅要考虑需要，也要考虑资源约束。特别是在行业重组一开始就要树立集约高效利用资源的理念，从网络承载力和服务能力出发，合理确定发展目标和建设方案。在管道、杆路、基站建设中要考虑合理选择和利用线位资源，新建的要共建，已建的要共享，充分利用好已建成的存量设施，挖掘潜力，提高使用效率，实现社会成本的最小化、综合效益的最大化。
正确认识区域发展的差异性，推进区域协调发展。目前，我省电信行业区域发展不平衡的矛盾还较为突出，市州之间、县域之间通信发展水平差距还比较大，集中体现在河西地区与甘南、临夏等少数民族地区。电信监管工作要积极引导企业根据不同区域的地理区位条件、经济发展水平和发展阶段，有重点、有差异地确定不同区域通信发展规模和水平，实行区域通信差异化发展战略。经济条件较好的酒泉、嘉峪关等地区要在现有基础上发展宽带互联网建设和推广信息化应用，经济条件相对较差的民族地区要实现着力提高电话普及率、丰富电信服务手段。正确把握区域间电信发展的关系，就要因地制宜、因时制宜，准确把握通信与经济社会的适应性，在总量规模、网络密度、标准等级等方面分步分阶段实现全面协调发展。
正确认识竞争与合作的关系，推进企业间协调发展。由于移动对固定的替代以及数据对语音的替代加速推进，固网企业技术和业务原始创新的匮乏等原因导致电信运营企业竞争力相差悬殊，移动公司一家独大，市场结构失衡。因此，电信监管工作既要把握市场规律，确保行业重组顺利进行；又要积极引导企业加快战略转型，推进业务结构调整，有针对性地提供信息化专项服务，加快数据多媒体业务发展，提高非话音业务比重，培育新的业务增长点，把竞争重心转移到比服务、比业务创新、比社会责任上，形成“都有的比服务，没有的比差异”的良性竞争局面。
——正确认识监管与发展的关系，推进政企协调发展。随着电信行业竞争格局和市场供需状况的变化，推进政企协调发展是实现行业全面协调可持续发展的必要条件。电信监管工作要着眼于为市场主体有效参与竞争提供指导和帮助，通过执法检查、基层调研、定期例会、统计信息、联席会议等途径把行业发展中存在的问题告知企业，帮助企业解决发展中存在的困难，妥善处理企业之间出现的各类矛盾和问题，为企业发展保驾护航。
——落实统筹兼顾的根本方法，加强社会管理和公共服务。电信监管工作要实现统筹兼顾，就是要在继续履行好市场监管职能的同时，着力加强社会管理和公共服务职能，加大互联网管理、应急通信保障、农村通信和信息服务发展等方面的工作力度，更加积极主动地为经济社会发展和信息化建设服务。
建立健全应急通信保障机制。做好应急通信保障是一项事关发展、事关稳定、事关民生、事关全局的大事，是落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容，是政府坚持执政为民、全面履行职能的突出表现，是企业保障用户权益、践行社会责任的必然要求。当前，我国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类极端天气事件发生频率和强度进一步加剧，突发公共事件时有发生。特别是随着冰雪灾害和汶川大地震等一系列重大事件的发生，应急通信保障工作也越来越受到社会各界的广泛关注。我省应急通信保障工作要在继续推动应急通信网络组建和省市两级公共突发事件应急管理工作机制建设的基础上，抓好三个方面的工作。一是紧贴通信保障需求创新工作思路，要加强与处置公共突发事件部门的沟通协调，建立完善部门协同机制和快速应急响应机制，动态调整通信保障方案，积极采取有效措施解决县、乡一级通信保障工作存在的薄弱环节。二是全面梳理应急通信保障预案，除制订综合性应急预案外，也要重视各类突发事件专项应急预案、重大活动专项应急预案的制订；除要做好本部门预案的编制工作外，还要与相关部门相互协调配合、共同联合完善应急预案，做到不同预案相互衔接、互动互联；同时，还要及时根据新情况新问题，不断修订，持续完善，使其更加贴近现实、指导现实和服务现实。三是加强应急通信系统建设，引导企业开展重要线路第二路由的建设、置换和租赁工作，通过开展纤芯互为备份，实现了应急时刻企业间资源快速互联共享，提高企业应对突发公共事件时的协作处理能力；同时，推动建立起天地结合、模式多样的应急通信手段。
打造健康文明的网络环境。电信业要做好公共文明和社会服务的支持，维持安定的经济社会发展局面，关键是要建设高效的网络安全保障体系。电信监管工作要从严格日常管理，强化技术手段，完善检验体系，开辟重点工作等方面，引导企业围绕加强网络文化建设和倡导网络文明，从遏制有害信息传播、完善基础管理措施、健全长效管理机制三个方面，督导企业加强通信网络接入和传输管理，切实承担起网络运营商的信息安全保障责任；督导信息服务经营者落实企业信息安全管理责任制，加强对所经营信息服务业务的信息安全管理；积极开展行业自律，建立健全不良信息治理机制，推进信息网络资源开发利用，丰富网络资源，全方位、多层次地满足各行各业的移动信息服务需求，为国民经济信息化提供有力支撑。
统筹城乡通信协调发展。发展农村通信对于从根本上提高农民生活质量，促进农村社会进步，解决“三农”问题具有重大战略意义。我省农村电信基础设施建设薄弱，农村电话普及率低，电信服务手段和业务单一，电信服务水平不高。推进城乡协调发展，就是要进一步加强对农村通信发展的规划、协调、组织和督促，继续巩固和发展“行政村通电话”成果，推进“乡乡能上网”工程，并把工作重点转移到完善和丰富服务手段、提高农村电话普及率和推进自然村通电话上来。要引导电信运营企业充分挖掘和激发农村市场潜力，加大适用农村的技术、业务和应用的开发力度，加快农村互联网接入能力延伸，落实农村通信优惠资费政策，推动各类涉农信息平台向农村延伸。
用科学发展观
评判电信监管工作成效
——是否以最小的监管成本取得最大的社会效益。监管成本是指监管机构的固定资产、行政经费、人员编制，社会效益是指对政治、经济、文化、社会发展的促进作用。监管成本与社会效益之间的关系，其核心就是提高行政效能的问题。随着监管范围的扩大和市场矛盾的日益复杂，线长面广、事多人少是制约电信监管效能发挥的突出问题。电信监管在有限的人力、物力和财力资源面前，一方面要深挖潜力，加强资源整合，优化监管方式和流程，做到人尽其才、物尽其用，努力用最小的成本获取最佳的监管质量与效率。另一方面要借助外力，加强宣传，扩大电信监管的社会影响，自觉把电信监管工作置于地方经济发展的全局之中，不断提高监管工作服务经济社会发展的水平，努力争取地方党委政府的领导和支持，实现政府职能部门的密切配合和社会各界的积极参与，从而形成政府监管到位、企业自律经营、公众积极参与的监管体系和社会齐抓共管的监管格局，有效提升目前的监管效能。
——是否坚持依法行政，维护公平正义。公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。依法行政的本质是行政权力在法律的规范、约束下，保护相关各方合法权益，维护社会公平正义。电信监管工作要把依法行政作为转变监管方式、强化公众服务职能、实现科学监管的关键环节和有力保证，在不断健全完善管理制度体系的基础上，严格按照法律法规规定，管好该管的事，做到有所为有所不为。在依法行政过程中，要摆正自己的关系，正确看待和运用手中的权力，依照法定权限和程序行使权力，加快行政执法规范化步伐，严格执法程序，规范执法行为，坚持以事实为依据、以法律为准绳，行政执法行为要切实经得起行政复议、行政诉讼的检验，把人民赋予的权力正确地行使好，把群众的根本利益维护好。
——电信服务水平是否提高，广大人民群众是否普遍享受到电信行业改革发展的成果。电信业作为基础性行业，衡量其效益的标准应当体现在它对整个市场经济作出的贡献上。电信监管工作一方面要引导企业开发推广新业务，推动电信业务向个性化、多样化、综合化方向发展，丰富电信服务种类，扩展电信服务内容，提供丰富多彩的个人信息应用和企业信息化服务。另一方面要促进技术进步，通过技术创新和科学管理达到成本降低、服务价格下降的效果，帮助老百姓用更少的消费支出享受更多的电信服务，从而有利于增进社会公益。
——电信行业是否实现又好又快发展。电信行业是否又好又快发展，关键是要持续保持较快的发展速度，并实现速度、结构、质量和效益的统一，电信运营业发展模式在加大投入、扩大规模的基础上，实现向创新业务、追求效益转变。所谓“好”，就是电信业的发展要始终紧密围绕经济社会发展的目标，服务于、服从于经济社会发展的大局。鼓励和引导电信业依靠模式创新、业务创新、网络技术创新、管理创新、制度创新，向实现发展模式和增长方式、业务品种和服务方式、网络和技术承载能力的全面转变，同时推进城乡、区域通信协调发展，推进农村信息服务再上新台阶。加强和改善电信资源管理，推进电信资源共享，防止重复建设，充分发挥网络资源管理在推进行业发展、提升公益服务、满足社会信息化需求等方面的作用，提高社会公共服务水平。所谓“快”，就是强化电信行业对经济社会发展的支撑、服务作用，坚持适度超前发展，提高行业经济效益。电信的快速发展和在全社会的普及应用，使得电信网络日益从一个产业部门的概念扩展为整个经济社会的承载基础和支撑平台。这就要求电信业在发展过程中，要把握好自身的网络技术、业务市场发展规律，坚持适度超前国民经济发展，把全省通信能力特别是农村地区和经济较落后地区的电话普及率提高到新的水平，加强信息化基础设施建设。要加强技术创新、业务创新与机制创新，推动网络、技术、业务与服务质量协调发展，引导社会各界广泛使用信息通信技术，提高信息化普及程度。