中广网北京10月15日消息（记者黎政祥 通讯员吕晓国）  有时，审批一个项目需盖几十、甚至上百个公章，公文旅行几个月乃至半年、一年；群众到某些政府机关办事门难进、脸难看、事难办……这样的现象，今后绝不能在政府机关出现。10月15到16日，由中国行政管理学会、北京市怀柔区人民政府主办的“首届全国行政服务机构建设论坛”在怀柔区举行。来自全国23个省、市、自治区的57家行政服务机构的150多名实际工作者和20多名专家学者围绕进一步深化行政审批制度和管理体制改革、行政服务机构创新发展这一主题深入研讨。  

    国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任、监察部副部长李玉赋出席论坛，中国行政管理学会会长郭济在开幕式上作重要讲话。国务院办公厅、中纪委、国家发改委、中编办、国务院法制办以及北京市监察局、北京市编委和怀柔区委、区政府的有关领导也参加了此次论坛。

 

    深化行政管理体制改革，建立适应社会主义市场经济要求的服务型政府是提高党的执政能力建设的重要内容。《行政许可法》的施行，更让这一问题成为各级政府的重要工作。全国各省、市、自治区及所属市、县纷纷建起了行政审批服务机构。怀柔区在2003年全面推进闻名全国的“全程办事代理制”工作基础上，作为北京市深入推进行政管理体制改革的试点，去年9月28日又启动了“区综合行政服务中心”，经过一年的实践，行政管理工作实现了四个转变。一是从分散许可到集中许可，全区35个部门承担的505项主要面向企业和群众的行政许可和服务事项全部集中到中心办理，并且通过精简程序和材料平均压缩工作时限1/3。二是从部门全程代办到跨部门全程代办，已有企业登记注册、民办教育机构设立、市政管线埋设等46项行政许可和日常服务实现跨部门并联审批。三是从“一站式”受理到“一站式”办理，通过采取建立驻厅首席代表、行政许可专用章、集中时限办结等措施，克服了“接件不办件”缺陷。四是机构设置和业务流程实现了从方便自己、方便管理到方便企业、方便群众的转变。中心实施的“五厅、八制、跨部门全程代办”运行机制和“跨部门并联审批”机制有效解决了企业和群众跨部门办事难问题，在理论界引起了较大反响。一年来，该中心已接待办事者23万余人次，办理承办件7万余件，还接待来自全国各地的参观考察者144批2765人次。

    为加强全国行政服务机构理论与实践的交流，进一步深入助推各地方政府的行政管理体制改革，中国行政管理学会和怀柔区人民政府联合主办了首届“全国行政服务机构建设论坛”。来自中国行政管理学会、国家行政学院、中国政法大学、四川大学、北京行政学院、天津行政学会等单位公共管理方面的专家进行了演讲、点评；北京市怀柔区和黑龙江省海伦市、安徽省、山西省太原市、河南省焦作市、浙江省萧山区等行政服务机构的代表作典型发言，还分四个区域进行深入研讨。论坛审议通过了《首届全国行政服务机构建设论坛倡议书》。 

   金秋十月，是收获的季节。“首届全国行政服务机构建设论坛”之所以在作为北京市深化行政管理体制改革试点的京郊怀柔区举办，源于北京市怀柔区在政府机关综合行政服务方面进行的大胆有益而成功的探索，创造出“建立跨部门联办机制，提高政府行政能力”经验。

    北京市怀柔区地处首都东北部，区域面积2128.7平方公里，其中97%以上是首都饮用水源保护区。由于始终坚持生态立区，全区林木覆盖率达75%，水资源总量占全市的1/5，地表水质量达到国家二级饮用水以上标准，每年良好以上天气70%以上，主要生态指标均居全市各区县首位，是京北重要的生态屏障。今年初，国务院正式批准的北京城市总体规划中，确定怀柔是北京东部发展带上的重要节点、首都生态涵养发展区，承担着北京国际交往的重要功能。按照服务首都的功能定位，怀柔区委、区政府进一步明确了“大力发展新兴产业，加快推进城市化，全面推进经济社会战略大发展”的目标。为此，怀柔区在不断加强城乡基础设施等硬件建设的同时，充分发挥作为全市行政管理体制改革试点的区综合行政服务中心的作用，积极探索和实施跨部门并联审批，优化发展软环境，努力提升政府机关的行政能力。

    从“全程办事代理制”到“跨部门并联审批”

    提到北京市怀柔区综合行政服务中心及“跨部门并联审批”，就不能不说到怀柔区推行的闻名全国的“全程办事代理制”。

    全程办事代理制，就是政府各职能部门将有关政策、办事依据、办理时限等全部公开，然后采取一个窗口对外办公，统一受理办事人所申办事项，并由工作人员在承诺的时限内，依法全过程代替申办人办理在本单位的全部需办事项，最后通过受理室窗口向申办人反馈办理结果。其主要特点是：一口受理、全程代办；有机运作、按时反馈；依法公正、透明高效。

    怀柔区全程办事代理制工作是在学习借鉴外地经验并试点的基础上，于2003年4月份全面推行的。全区14个镇乡、2个街道办事处、44家政府工作部门实行了这种工作机制，250个行政村、20个社区居委会建立了代办点，群众不出村、不出社区就能把事办成。60家实施单位共设立受理窗口64个，确立服务事项1549项（区直单位766项，镇乡和街道办事处783项），截至2004年7月底，累计接待办事群众37.9万人次，为企业和群众办事近38万件，接到群众书面表扬2200多件次。

    怀柔区实施全程办事代理制，有效地规范了行政行为，简化了办事程序，提高了政务效率，大大方便了企业和百姓，受到了社会各界的广泛好评，也引起了市委、市政府高度重视。2003年11月15日，市委、市政府在怀柔召开全程办事代理制工作现场会，在全市范围推广怀柔区的经验。2004年3月，北京市又把怀柔确定为全市行政管理体制改革的试点区。经过深入调查和研究，怀柔区委、区政府及时提出了“组建一个中心，实施四项整合，推进两项延伸”的深化全程办事代理制工作思路。即：组建综合行政服务中心，推进跨部门全程代理；并通过中心整合“部门职能、办事程序、行政许可事项、内设机构和人员编制”，以进一步实现行政机制体制的创新，建设高效透明、运转协调的政府；同时推进全程办事代理制工作向村级和社区延伸。经过半年多的努力，怀柔区综合行政服务中心于9月28日正式建成投用。这样，一个以区综合行政服务中心为龙头，村和社区全程办事代办点与镇乡（街道），镇乡（街道）与驻厅部门之间三级联动、覆盖全区的全程办事代理制服务网络已经形成，群众和企业办事难问题得到有效解决。

    “跨部门并联审批”工作机制的依据和特点

    “综合行政服务中心”是北京市怀柔区委、区政府在整合各单位全程办事代理制受理室和区政府投资服务中心基础上组建的新机构，有35个政府部门200名工作人员进驻，共承担500多项行政许可和服务事项。服务中心的机构和运行机制是“五厅、八制、跨部门全程代办”；主要目标就是在原全程办事代理制已经解决群众在一个部门内部办事难问题的基础上，通过实施跨部门联办机制，进一步解决群众在多个部门办事难问题。

    《行政许可法》第二十六条规定：“由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。可以说实现跨部门行政许可事项的联合、集中办理是法律对政府部门提高行政能力的具体要求。但行政许可法实施以来，困扰各地、各级政府部门执行联办机制的关键问题是没有详细的实施办法，具体工作中难以操作、难以落实。怀柔区综合行政服务中心在总结全程办事代理制工作经验基础上，创造性地实施了跨部门并联审批工作机制，使政府服务职能更加协调、统一，进一步提高了行政效能。

    所谓“跨部门并联审批”工作机制就是对需要多个部门联合办理的事项，理清办理程序、划分办理责任、明确牵头全程代理部门，实施跨部门办事全程代理。群众办事原则上只与牵头部门窗口人员接触，这种工作机制的实质是由中心的牵头部门在不同政府部门之间进行协调，并弥补、解决原有条块分割体制的不足，在一定程度上打破部门界线，提高了行政效能。主要有两个特点。一是在基本不改变现行政策法规基础上，对涉及多部门办理事项的流程进行了整合。在推进联办机制过程中，中心从未强求有关部门对有关法律规定的办结时限、提交材料进行彻底的改动，而只是硬性要求各部门承办联办事项必须同时参与、同时审批，由原来没有明确规定的串联审批模式改为多线并联审批，联办事项的受理权、审核权、许可权仍在各单位。二是实现了多个部门之间的全程办事代理，即“一个单位的窗口进、窗口出”。原各单位内部实施的全程办事代理制解决了跨科室办理难问题，而跨部门并审批机制通过明确一个牵头部门，实现了“申办材料一口受理、现场核查一同前往、事项审核一家协调、办理结果一口反馈”。

    跨部门并联审批工作机制带来的变化

    首先，政府在办事群众面前成为一个服务整体。如办理联办事项“城区埋设市政管线”，一般只是10多米的小工程，但涉及了规划分局、市政管委、公安交巡、公路分局4个部门，群众要办的只是一件事，而对这件事的许可却在4个部门。以前群众只能一家一家跑，一家一家办，一件事变成了4件事。而实施跨部门并联审批工作机制后，办事人只面对牵头单位市政管委窗口工作人员，其他三个部门都由市政管委协调，这样“城区埋设市政管线”许可事项在办事人面前成为一件事，是政府通过内部协调形成整体为群众提供服务。

    其次，使办理时限切实得到了压缩。这种压缩一方面是通过整合将原来不合理的、水份较大的时限进行压缩。如“区权限内投资立项”原为发改委承办事项，承诺时限7个工作日，但不含征求规划、土地、环保、水务、林业、卫生等部门意见的时间。征求意见函需申办人自行办理，而且各部门也没有对外承诺明确的办结时限，一个简单项目有时也拖很长时间。中心成立时，按照《行政许可法》要求对该事项办理流程进行了整合，包括征求相关部门意见的时间，对外承诺办结时限定为20个工作日。通过一段时间运行，中心再次整合了联办流程，承诺办结时限又由原来的20个工作日调整为10个工作日，压缩了50%。同时将原来由申办人征求各部门意见，改为由发改委与各相关部门进行网上沟通，极大地方便了申办人。

    另一方面，并联审批机制本身自然而然带来的时限压缩。即通过各部门同时参与、同时推进，联办后的办结承诺时限只取各部门中最高的，其他部门时限包含在这一最高时限中。如联办事项“民办教育机构的设立”涉及教委（20个工作日）、卫生局（20个工作日）、公安消防支队（5个工作日）。原来，累加承诺办结时限为45个工作日；实施联办后，申办人向主牵头部门教委申报后，20个工作日内，三部门必须完成许可程序。

    三，使办理程序、办理手续切实得到了精简。如联办事项“民间社团成立”（如板栗协会、旅游协会等）由相关行业主管部门和民政局承办，行业主管部门从行业管理角度予以认证，民政局对社团资格予以认证。原来行业主管部门与民政局经常将申办人推来推去，而且需提供材料近20份。通过整合实施并联审批机制后，行业主管部门作为主牵头部门一口受理，申办材料减至3份，原来作为提交材料的须申办人提供的10多份表格，改为民政局在统一核查中主动上门指导填写。

    四，使各部门承办条件互为前置和政策法规冲突的矛盾得到有效解决。如“城区埋设市政管线”涉及的规划分局、市政管委、公安交巡、公路分局等4个部门，每个部门均以其他3个部门的许可意见作为承办的前置条件，如果严格执行对外公开的前置条件，办事人则不可能办结此事项。而通过实施联办机制，明确各部门只负责办理本单位职能范围内的事项许可决定，即：市政管委只管绿地、步道让不让挖；规划分局只批管线埋设可不可以；公路分局只审路面让不让破；公安交巡只看影不影响交通，他们都有“一票否决权”。这样，各部门均为同意许可意见，则统一反馈申办人；如一个部门未许可，则其他部门许可意见全部回复原窗口，此联办事项即为不予许可。

    在整合食品饮料企业注册事项过程中，中心发现卫生许可是这类企业登记注册的前置条件，而卫生局作出卫生许可的前提是必须现场查看场地、设备，这样就给外来大项目设置了障碍。外来投资者来怀投资前一般都没有现成的厂房、设备，卫生局无法进行审批，而卫生局不审批，工商分局就不发营业执照，没有营业执照投资人就不可能进行投资立项、征地、建厂房、购置设备，这样就形成了一个“怪圈”。通过实施并联审批，卫生局、工商分局达成协议，卫生局根据申办人作出的承诺作出“预许可”决定，工商分局看到卫生局“预许可”决定后为申办人办理营业执照，待具备现场核查条件后，卫生局进行审批并作出正式卫生许可决定。

    五，使政府部门许可、监督工作实现了“两互动、两主动”。“两互动”即联办单位窗口间的互动，大厅窗口与单位内部监督执法部门的互动；“两主动”即大厅窗口工作人员主动与办事人员联系，主动提供服务，单位监督执法部门主动加强对重点企业的监督执法。如实施企业登记注册跨部门并联审批机制后，申办人向工商局提出申请后，涉及的前置、后置部门窗口工作人员接到联办信息后要主动与申办人联系，主动对提交材料、办理流程进行解释说明。对于逾期未办理前置、后置审批而可能从事违法经营、超范围经营的企业，由单位监督执法部门主动上门进行监督。同时通过建立网上办公系统，实现了联办单位窗口间及窗口与原单位监督执法部门的信息互动。

    通过实施跨部门并联审批工作机制，大大提高行政效能，据对综合行政服务中心已实施的46个联办事项的统计，原串联办理的总承诺时限为1181个工作日，实施跨部门并联审批后，总承诺时限压缩至938工作日，工作效率又提高20.5%。

    推进跨部门并联审批的“五必须”基本做法和启示

    必须有坚强有力的领导支持。跨部门并联审批工作机制是一次权力、利益的再分配过程，阻力与困难可想而知，如果没有各级领导的支持，这项改革不可能成功。

    必须选择精干、高效、权威的工作人员予以推动。协调推行跨部门联办机制是一个改变相关部门中层管理人员现有职责或是削减这个部门现有权限的新的流程再造过程，这就要求协调人必须具备优秀的人际交往技巧，必须处于一个级别较高的职位。这样才能够消除来自于联办涉及部门的阻力和敌意；能够对出现的新困难、新矛盾提出有创建性的解决方案。

    必须对各部门基本职能、事项有一个初步了解和总体把握。由于信息的不对称性，各部门审批工作人员往往会自觉地维护原有的工作模式，抵制联办机制的推行。如果协调人不了解各部门职能、事项，即便有再大的权威，也有可能使其决策出现偏差，从而倾向于认同各部门的意见。所以，协调人必须能追究：为什么、困难在哪里、究竟是不是这样、到底能不能解决。只有这样，协调人才能成功化解困难与障碍。

    必须有电子政务办公系统予以保障。联办机制设定后，如果没有有效的监督，再好的工作机制与办法也形同虚设，而以人工方式对联办事项进行监督成本太高，也不便操作。为此，必须将联办机制通过电子办公系统予以固化，所有信息通过系统流转，这样就实现了有效的监督。

    必须充分考虑联办机制的可操作性。每一个联办事项的确定必须与相关部门的工作人员、中层领导、主管领导反复研讨、征求意见。由于联办机制涉及多个部门、多名工作人员，可以说是一项复杂的系统工程，如果有一个环节出问题，一个细节没考虑到，整个联办机制就可能功亏一篑。

    怀柔区综合行政服务中心经验成为北京及全国典范

    到今年9月底，怀柔区综合行政服务中心和入驻中心的各部门积极转变政府职能、创新工作机制、再造工作流程，提高了行政效率，优化了发展环境，受到了企业和群众的欢迎。共接待办事人员23万余人次，办理承办件7万余件次，收到锦旗82面，感谢信483封，没有发生一起投诉事件。

    前不久，北京市委、市政府专门在怀柔召开会议，以市机构编制委员会文件形式向全市推广怀柔区综合行政服务中心经验。文件指出，怀柔区的行政管理工作实现了四个转变。一是从分散许可到集中许可，全区35个部门承担的505项主要面向企业和群众的行政许可和服务事项全部集中到中心办理，并且通过精简程序和材料平均压缩工作时限1/3。二是从部门全程代办到跨部门并联审批代办，目前已有企业登记注册、民办教育机构设立、市政管线埋设等46项行政许可和日常服务事项实现跨部门联办，并通过电子流程固化，实现网上流转、审批。三是从“一站式”受理到“一站式”办理，通过采取建立驻厅首席代表、行政许可专用章、集中时限办结等措施，克服了“接件不办件”的缺陷。四是行政服务中心的机构设置和业务流程也实现了从方便自己、方便管理到方便企业、方便群众的转变。