■侯永平

如何建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的服务型政府，如何设计出科学合理的政府（机关）质量指标体系，一直以来都是我国公共管理理论界和政府（机关）管理实践中探讨的热点问题。青岛市自２００５年以来，借鉴发达国家的先进理念和技术，逐步形成了一整套既有中国特色又符合现代机关建设规律的组织模式、制度安排、运作方式、绩效评估体系和问责追究机制，对如何科学合理地评价机关工作进行了有益的探索和研究，建立了青岛市机关建设评价标准，实现机关工作的科学化、规范化和程序化。
   一、建立机关建设评价标准是青岛市落实科学发展观建设服务型政府的重要举措

   党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出了要“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”的要求，形成一个科学有效的地方政府绩效指标体系、加强政府（机关）建设的标准意识对提升城市核心竞争力尤为重要。２０世纪９０年代以来，随着全球经济一体化的深入发展，对政府的建设与管理提出越来越高的要求。美国国家质量奖经过多次修改和完善，目前已经成为营利组织和非营利组织（如政府等）共同的质量评价模式。欧盟于１９９８年开始将卓越模型应用于公共部门，并设立公共部门质量奖，形成了“通用评估框架（Ｃｏｍｍｏｎ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ）”。国际标准化组织于２００５年１０月发布了《质量管理体系地方政府应用ＩＳＯ９００１２０００指南》，为地方政府提供了自愿实施ＩＳＯ标准的通用指导。为公众提供标准化的公共服务和公共产品已经成为建设现代化先进政府（机关）、提升核心竞争力的新模式和新趋势。青岛市按照科学发展观对行政管理体制改革和建设服务型政府的要求，顺应世界现代政府的发展趋势，制定出台了《青岛市机关建设评价标准》（以下简称为“标准”），进行了有中国特色的党政机关评价模式的探索创新。

   二、青岛市机关建设评价标准的框架体系

   标准的指导思想是深入贯彻党的十七大精神，引导青岛市各级机关转变职能、优化结构、提高效能，创建人民满意的高绩效机关，不断提升青岛城市核心竞争力，促进全市经济社会又好又快发展。该标准体系突出科学性、可操作性和通用性，目的在于帮助各级机关提高整体绩效和能力，为机关的领导层、工作人员层、服务对象和相关方提供评价依据，使各级机关不断持续改进，追求卓越绩效，并在实施机关管理过程中进行沟通和共享，成为一种帮助各级机关不断进行规划调整、自我改进和相互学习的工具。

   １．设计标准体系的基本原则。一是全面原则。全面涵盖机关建设工作的主要内容，对各单位具有较强的工作指导性。二是通用原则。对所有各类不同职能和性质的机关设计通用的客观衡量指标。三是实效原则。从指标的设置到评价模式都注重实效。四是精炼原则。找出关键工作和关键指标，突出可操作性和可考核性，尽量做到简便易行。

   ２．标准体系指标设计的特点。突出了定性指标与定量指标相结合、正数指标与负数指标相结合、过程指标与结果指标相结合的设计特点，力求评价标准的科学性、有效性和可操作性，充分发挥标准体系的组织评价和自我改进作用。

   ３．标准正文。按照标准行文要求，对机关建设评价的范围、引用文件、术语定义、评价要素等进行了规定。主要从机关建设工作的六个重点和满意度测评两个方面进行评价，其中，满意度测评达到总权重的４０％，突出服务对象对机关的评价表现。机关建设工作的六个工作重点是：党的执政能力和先进性建设、推进行政管理体制改革、绩效管理、文化建设、处（科）室建设、信息化建设，在这六个工作重点中，又分别列出具体绩效指标。整个标准体系总共涉及七大项２６个分类项１００个小项绩效指标。

   ４．评分框架及方法。评分框架实行权重赋分的方法，形成了评分项分值表，总分为１０００分，按照分值表进行分值分布，在每个类目分项中，按照优秀、良好、一般三个层面的百分比进行分项权重得分，最后加权为总分。按照总得分情况，分为Ａ、Ｂ、Ｃ三个等级，Ａ等级得分８５０分以上，具备当年评选资格；Ｂ等级得分６００分以上（含６００分），保留次年申报资格；Ｃ等级得分６００分以下，次年失去申报资格。整个评价过程采取问卷调查、查看资料、实地考察、民主测评等方法进行。

   三、建立机关建设评价标准的实践意义

   从整个世界范围来看，对政府提供的公共服务和公共产品进行标准化测评已经成为一种趋势，目的在于增强核心竞争力，推动经济社会全面协调可持续发展。青岛市率先实践，在这方面进行了有益的尝试，对提升机关工作效能、增强城市核心竞争力和落实科学发展观、推动地方经济社会又好又快发展具有重要的实践意义。①有助于引导各级机关树立正确的政绩观，贯彻落实科学发展观，构建和谐社会。在标准体系中，满意度测评占总权重的４０％，同时，对如何保持同人民群众的血肉联系进行了具体评价规定，引导各级机关把工作重点转到人民满意不满意衡量标准上来。②有效规范了机关建设工作，使之走上规范化、科学化、制度化轨道，实现管理过程的可控性、可追溯性及其持续改善。③深度强化机关的标准意识，提高行政效能，努力建设服务型政府（机关）。④在评价全市机关建设工作的同时，也成为各级机关建设的实用工作手册，是具有较强规范性的工作指南。⑤有力推动青岛市创建高绩效机关工作的深入开展，促进城市经济社会又好又快发展。青岛市自２００５年开展创建高绩效机关工作以来，逐步理顺领导体制、创新工作机制，初步回答了新形势下建设什么样的机关和如何建设的问题，使机关建设工作进入现代化管理轨道。先后被世界银行评价为投资环境“金牌城市”，被中央直属机关工委和国家机关工委评价为新时期加强机关建设的典范。青岛工委作为第一个党政机关成功入选首届“中国战略执行明星组织榜”，并获得“中国城市管理进步奖”。标准的出台是对创建高绩效机关工作的进一步深化和提升，引导各单位建设施政成本低、法制意识强、管理绩效高、服务品质优的高绩效机关，不断提升城市核心竞争力，为加快建设现代化国际城市的步伐提供制度和机制保障。

  （作者单位：青岛市委市直机关工委）