作者： 韩平
 
　　哥德堡市政府运用平衡计分卡评估公共服务质量值得借鉴的几点做法：
　　——政府的战略目标是政府业绩考核的起点。我国公共管理所有的考核内容都要围绕实现“不断满足人民群众日益增长的物质文化需要”这个根本目标来确定。
　　——要将平衡计分卡理论与我国公共管理实际紧密结合。在保持平衡计分卡理论精髓不变的前提下，根据实际需要重新对四大维度进行分割、整合，使之更适合我国公共管理的业绩考核需要。
　　——要将“顾客价值”即政府公共事业管理和服务对象的满意度确立为政府业绩考核的核心，以突出我国建立服务型政府的目标。服务型政府是以为人民服务为宗旨，一切工作须以“顾客价值”为中心。

　　2008年10月中下旬，我有机会赴瑞典学习考察。在这期间，我对瑞典社会历史、政治经济、宗教文化、行政管理以及人力资源管理的理念和方法有了一定的了解和认识，受益匪浅，尤其是对瑞典哥德堡市政府运用平衡计分卡（Balanced Scorecard）加强公共管理绩效评估、提高服务质量的经验做法，深受启发。

　　一、哥德堡市政府选择平衡计分卡的目的

　　(一)平衡计分卡“顾客导向”理念与哥德堡市政府“提供满足市民需要的资源和优质服务”价值理念相一致
　　考察中了解到，哥德堡市政府的公共管理理念是“提供满足市民需要的资源和优质服务”。这种理念所体现的精神就是将市民视为顾客，把公众需要放在政府工作的首位，以公众价值作为政策措施的重要基础。为了更好地提供满足市民需要的公共产品，哥德堡市政府实行全员质量管理，像企业那样引入竞争机制，树立质量意识，提高服务质量和有效性。而平衡计分卡是现代组织战略绩效管理及评估工具，其核心思想就是通过顾客、财务、内部运营过程、学习与成长四个方面指标之间相互驱动的因果关系来实现组织战略目标。在四个维度中，顾客维度是其他三个维度的价值追求所在，无论优化内部流程、学习创新，还是控制经济成本，落脚点都是为顾客提供满意的产品和服务。平衡计分卡这种“顾客导向”与哥德堡市政府“提供满足市民需要的资源和优质服务”价值理念基本一致。
　　(二)运用平衡计分卡是哥德堡市政府更好履行职能的需要
　　哥德堡所在国家瑞典是一个分权制的国家，政府的主要职能是提供公共产品和公共服务。其公共服务体系对应中央、郡（省）、市三级行政体系并按照谁最贴近居民生活、最能了解居民需要，谁负责提供服务的原则，进行职责划分。在这三级体系中，市政府主要负责本级法规建设、社会经济发展规划以及国家、郡（省）制定的政策方针在本市范围的细则补充，负责初中及以下教育、各类社会服务、金融支持、住房建设、火灾和求援服务、饮水和污水处理等事务，成为公共产品和公共服务的主要提供者。为了确保各公共部门能够提供有效的公共服务和好的公共产品，并为私人部门的创新提供足够的空间，哥德堡市政府需要对各公共部门进行绩效评估，以检查公共服务工作进度和改善工作质量。而平衡计分卡强有力的理论基础和操作性强的特点，能够从顾客维度要求公共部门提供满足公众需求的产品和服务；从规范内部管理，提升执政能力和工作效率；从财政的维度要求公共部门必须用尽可能少的投入产生尽可能多的服务和产出；从学习和创新的维度要求公共部门不断对其工作人员进行培训，以满足市民不断变化的需求。因此，运用平衡计分卡有助于哥德堡市政府更好履行政府职能。

　　二、平衡计分卡在哥德堡市公共管理部门的具体运用

　　在哥德堡市，Ingalill Brage先生以一家高中学校管理为例，为我们介绍了平衡计分卡在哥德堡市政府公共管理的运用。
　　(一)评估内容
　　哥德堡市政府的平衡计分卡由服务对象（Customer）、财政预算（Economy）、内部业务流程（Processes）和人力资源状况（Human Resources）四个维度构成。四个维度的指标都是通过对民众进行详细的问卷调查取得，每个指标都经过了信度和效度检验，最终提取最能体现绩效达成的关键性量化指标。
　　1、服务对象。哥德堡市政府的服务对象是社会公众，包括一切与政府或公共部门有业务往来的组织和个人。该指标主要是评估公共部门提供的公共产品和服务的“公众满意度”。
　　2、财政预算。在考察中，我们了解到瑞典是一个高税收、高福利国家，民众非常关注政府财政预算的运作状况，要求一切取之于民的，必须最大经济效益地用之于民。哥德堡市政府设置财政预算指标就是为了控制预算财政资金的公平、公开、合理有效运用，尽量减少各种成本，提高资金的使用效率和收益率，从而有更多的备用资金作为应变保证。例如在哥德堡高中学校的平衡计分卡中，财务维度为“任务与成本(Mission And Economy)”，下设指标“每位学生的成本”。通过平衡计分卡控制公共部门运转所需的费用和成本，大大增加了公众（纳税人）对政府财政预算的满意度和信任度。
　　3、内部业务流程。哥德堡市政府内部业务流程指标主要评估两个方面内容：一是电子政府建设。在哥德堡，我们发现有50%的人是在家中通过网络与政府、银行、保险公司等部门进行业务联系。哥德堡政府要求，政府网站不仅应该提供信息服务，还要在网上帮助居民办理就业、助学金、缴税、失业和养老保险等事务。将电子政府建设作为内部业务流程评估指标，极大地提高了哥德堡公共部门服务效率和服务质量。二是以满足公众的需求为准则来优化部门内部办事程序。例如在哥德堡高中学校的平衡计分卡中，内部业务流程维度设置为“过程与活动(Processes And Activities)”，其指标有“组织团队”、“教学环境”、“重点专业和重点学科数量”、“行政人员科技应用能力”、“进入高等教育的学生的比例”、“完成教育的学生比例”和“服务热诚指数”等。整个流程以认识学生需求开始，以满足学生需求结束，分为创新流程、运营流程和服务流程。追求以高效的行政服务迅速满足教师和学生的需求。
　　4、人力资源状况。哥德堡市政府设置人力资源状况指标，要求各公共部门不仅要不断对其工作人员进行培训，提升其学习和创新能力，使其能够不断创新服务内容，改进服务水平，以满足公众日益增长的需求，而且要改善部门内部的人力资源环境，提高内部工作人员的满意度。
　　(二)评估主体与评估方法
　　哥德堡市政府平衡计分卡主要采用360度评估法，评估的主体为评估对象的上级、同级、下级、服务对象和评估对象本身等。市政府对下属部门评估具体工作由市政府下设的质量办公室负责，评估通过向各评估主体发放调查问卷的形式，对各部门的工作进行打分，质量办公室对评估结果进行汇总，有一个专门工作小组根据平常了解的情况进行个别调整后在网上公开。例如市教育部门对高中学校的“学生满意度”一项的评估中，评估主体为学生，市教育部门则负责汇总、调整和反馈，帮助学校改进绩效。
　　值得一提的是在绩效反馈环节，普遍采取了“面对面”绩效谈话的方式，评估负责人与被评估者（单位负责人）进行两个小时谈话。这种有针对性的绩效谈话，能够及时沟通和反馈，对被评估对象改进绩效有很大帮助。
　　另外，为提高评估的效率，节约时间和工作成本，哥德堡市政府开发了一套平衡计分卡软件应用系统。所有政府部门每年的重点工作，包括学校教育、医疗卫生、环境保护、养老工作，等等；都通过该系统来评估，并将结果公布到互联网。每一位公民（包括评估对象）都能随时上网看到某一年份某一项政府公共服务的工作状况，还可以通过该系统向市政府和公共部门提出相关建议。
　　总的来说，哥德堡平衡计分卡项目使民众了解政府部门的工作结果，使政府官员了解公共服务的质量，政府公共部门的公职人员了解自己工作，不仅大大提高了市政府的执政能力，增强了公共管理和绩效评估的客观性和透明度，建立了政府与市民之间的沟通平台，也提高了公众对政府的满意度。

　　三、我国公共管理借鉴哥德堡平衡计分卡的可行性思考

　　（一）我国政府部门公共管理借鉴平衡计分卡的可行性
　　我国是人民当家做主的社会主义国家，中国共产党执政为民的宗旨和科学发展观的指导思想比哥德堡市政府“公众满意导向”、“平衡发展”的理念更有高度。在平衡计分卡理念的运用上，我国更具有政治制度的优势。
　　党的十七大报告提出了“提高政府效能，完善政府业绩管理体系。建立以公共服务为取向的政府业绩考核体系，以就业、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等公共服务指标考核干部政绩”的战略目标，不仅要求我们进一步转变职能，同时也要求我们在改进管理方式、加强部门间配合、提高行政效率和公共服务质量、降低行政成本、建立高效政务服务体系等方面加大力度，建立和完善政府业绩管理体系。可以看出，平衡计分卡架构中的战略理念以及财务、顾客、业务流程、学习成长等管理指标要素与我国政府业绩管理改革的思路相当吻合。将平衡计分卡引进我国公共管理领域，有利于科学设计社会经济发展规划，客观公正地考核政府业绩，契合了科学发展观要求和正确的政绩观导向，为考核公共部门业绩提供了有力的战略管理工具。
　　那么，如何找到平衡计分卡与我国公共管理内在属性的结合点？这是一个值得探索研究的问题。我认为，哥德堡市政府运用平衡计分卡评估公共服务质量的几点做法值得借鉴：
　　1、政府的战略目标是政府业绩考核的起点。我国公共管理所有的考核内容都要围绕实现“不断满足人民群众日益增长的物质文化需要”这个根本目标来确定。
　　2、要将平衡计分卡理论与我国公共管理实际紧密结合。在保持平衡计分卡理论精髓不变的前提下，根据实际需要重新对四大维度进行分割、整合，使之更适合我国公共管理的业绩考核需要。具体为：政府的非营利性决定了“财务”维度应成为其他考核维度的辅助部分，具体表现为建立规范的公共财务支出制度，切实降低行政成本，严格控制行政管理费用支出，加快建设节约型政府；“顾客价值”维度表现为政府提供就业、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等公共服务；“学习和成长”维度表现为政府部门的自身建设和职能转变；“内部业务流程”维度表现为政府部门之间互相配合情况，电子政务建设，各级政府和部门的运作方式和工作流程，高效政务服务体系。
　　3、要将“顾客价值”即政府公共事业管理和服务对象的满意度确立为政府业绩考核的核心，以突出我国建立服务型政府的目标。服务型政府是以为人民服务为宗旨，一切工作须以“顾客价值”为中心。如：加强政府的自身建设是为了不断优化内部业务流程，而不断优化内部业务流程最终为了以最低的行政成本为社会公众提高最好的行政服务。
　　（二）人民银行分支行业绩考核对平衡计分卡的尝试运用
　　人民银行对分支行的业绩考核是在不断探索和实践中逐步改进和完善。2008年运用了平衡计分卡的理念和技术方法改进分支行业绩考核工作，具体做法如下：
　　首先，运用平衡计分卡的理念构建人民银行分支行业绩考核“四大模块”框架。即：职能绩效、内部管理、领导班子建设和党风廉政建设四大模块。其中，职能绩效包括货币政策、金融稳定、金融服务和外汇管理四个二级指标；其他司局的专业考核指标体系分别纳入内部管理模块；领导班子建设主要与年度领导班子考核相结合；党风廉政建设主要与纪委对分支行的年度党风廉政考核相结合。
　　其次，充分运用平衡计分卡的配套技术方法。一是运用“80/20”原理将四个模块的工作指标划分为基础工作、重点工作和创新工作三类指标。二是通过关键业绩指标法和问卷调查法提取“三类工作”的关键业绩指标，并采用效度检测方法提高指标的效度。三是根据指标性质分别设定计划型、先进型和历史型三种考核标准。四是采用格栅获取法、百分刻度法和行为锚定等级法对定性指标进行量化处理。五是运用层次分析法确定各指标的权重。
　　最后，建立业绩考核信息系统。主要功能为：提供考核的界面；自动加权计算出考核对象的最终得分以及结果排名；考核结果以及原因说明的公布；提供反馈、申诉和沟通交流的平台。通过业绩考核信息系统，有助于实现总行与分支行“一对一”的反馈，更全面客观地反馈分支行工作所取得的成绩和存在的不足，帮助分支行改进工作。
　　目前，在我国政府部门，平衡计分卡还是一个新概念。值得一提的是，青岛市政府、厦门市思明区政府已经尝试引入平衡计分卡进行政府业绩考评工作，并取得了一定成效。更重要的是，党的十七大对政府业绩考核提出了明确要求，也为平衡计分卡的引入提供了较好的政策环境。相信随着我国政治体制改革和政府职能的转变，平衡计分卡这一先进的业绩管理工具一定会在我国的政府部门中得到广泛运用，前景必将更加广阔。

　　(作者系中国人民银行人事司司长）