30年来行政管理体制改革取得重大进展
胡锦涛同志在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的重要讲话中指出，30年来，我们锐意推进各方面体制改革，使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的伟大历史转折。在30年改革开放过程中，我国行政管理体制改革取得了重大突破和重大进展，有力地促进了改革开放和现代化建设事业的发展。纵观30年历史进程，行政管理体制改革大体经历了三个阶段。
从党的十一届三中全会召开到1992年党的十四大之前，主要是冲破高度集中的计划经济体制和行政管理模式，这一时期是行政管理体制改革积极探索阶段。过去我国实行高度集中的计划经济体制和行政管理模式，国家统得过多、管得过死，严重压抑了企业和干部群众的积极性创造性，制约了社会生产力发展。在改革开放的进程中，以简政放权为重点的经济体制和行政管理体制改革逐步展开。主要是：废除人民公社体制，加强乡镇基层政权建设；扩大企业生产经营自主权，放宽地方经济社会管理权限；进行政府机构改革，精简人员和编制；推进干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化，废除实际存在的领导职务终身制，开始探索建立国家公务员制度。通过这些改革，初步摆脱了与计划经济体制相适应的行政管理模式的羁绊，激发了社会经济活力，促进了生产力解放和发展。
从党的十四大召开到2002年党的十六大之前，主要是按照发展社会主义市场经济的要求全面推进改革，这一时期是行政管理体制改革取得重大进展阶段。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，行政管理体制改革也随之向适应建立市场经济体制的要求转变，改革的重点是加快实行政企分开、转变政府职能。主要是：着力推进国有企业改革，培育市场体系，推进计划、投资、财政、金融、商贸等部门的管理体制改革，撤并了一些部门管理的国家局；下放权力，减少行政审批事项，减少对企业生产经营活动的直接干预和管理，实行党政机关与所办经济实体脱钩；逐步调整政府部门之间关系，解决了一些长期存在的职责交叉、权责不清、多头管理等问题；理顺中央与地方关系，特别是实行分税制；进一步精简机构人员，在1998年进行的政府机构改革中，国务院组成部门由40个减为29个，人员编制减少一半。总体上看，这一时期的行政管理体制改革努力与建立社会主义市场经济体制相适应，在一些重点领域和关键环节取得了重大突破和实质性进展。
从党的十六大召开到现在，主要是推进服务型政府和法治政府建设，这一时期是行政管理体制改革全方位深化阶段。党的十六大以后，我们党提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想，行政管理体制改革也随之全方位推进，重点围绕构建有利于推动科学发展和社会和谐的体制机制，着力进行制度机制创新和管理方式创新。更加注重以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展；更加注重发展社会主义民主政治，大力推进科学民主决策，增强决策透明度和公众参与度；更加注重转变和全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务；更加注重规范政府行为，全面推进依法行政，加快建设法治政府；更加注重改进管理方式，大力推进政务公开和电子政务，探索实行行政绩效管理制度。2008年国务院机构改革取得了新突破：政府职能转变取得明显进展，取消、下放、转移职能60余项，在探索实行职能有机统一的大部门体制方面迈出新步伐，集中解决了在宏观调控、资源环境、市场监管、文化卫生等方面70余项部门职责交叉和关系不顺的问题，通过制定和完善“三定”规定，明确和强化了200多项责任，做到有权必有责、权责对等。
经过30年的不懈努力，我国行政管理体制改革取得重大进展。一是摒弃了高度集中的计划经济体制和行政管理模式，基本建立了与发展社会主义市场经济相适应的行政管理体制。二是转变政府职能取得实质性进展。企业作为市场竞争主体的地位得到确立，市场配置资源的基础性作用明显增强。三是政府组织结构不断优化。建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主体的政府机构框架，机构设置和职责体系趋于合理。四是依法行政全面推进，政府立法工作不断改进，行政执法体制逐步健全，对行政权力的规范、制约和监督进一步加强。五是管理方式创新取得重要进展，普遍建立重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示制度和听证制度，政务公开制度逐步完善，科学民主决策水平不断提高。六是政府自身建设不断加强。服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设迈出重要步伐；公务员管理法律法规体系逐步健全，中国特色的国家公务员制度基本建立；政风建设和廉政建设不断推进，公务员队伍整体素质和能力明显提高。所有这些，都为建立和完善中国特色社会主义行政管理体制奠定了重要基础。
行政管理体制改革经验弥足珍贵
一是坚持以人为本、执政为民、依靠人民。这是推进各项改革的根本出发点和动力所在。30年来的行政管理体制改革，始终着眼于推进经济和社会发展，不断提高人民群众物质文化生活水平，尊重人民群众的主体地位，重视发挥人民群众的积极性、主动性和参与性。实践证明，行政管理体制改革只有符合人民利益，反映人民呼声，紧紧依靠人民，建设人民满意的政府，才能得到广大人民群众的真心拥护和有力支持。
二是坚持解放思想、实事求是、与时俱进。行政管理体制改革既是对原有行政权力结构和利益格局的重大调整，也是一场深刻的观念变革和思想革命，必须以解放思想为先导，把创新精神贯穿于改革的全过程和每个环节。只有不断解放思想，切实更新观念，敢于冲破不合时宜的观念和做法，大胆探索，不断创新，才能排除各种困难和障碍，使行政管理体制不断适应改革发展和对外开放的新形势，才能坚持从中国国情出发，不盲目照搬国外模式，同时善于研究借鉴国际上行政管理方面的有益成果，顺应时代发展和变革的潮流。
三是坚持把握大局、统筹兼顾、协调推进。行政管理体制改革涉及国家经济、政治、文化和社会生活各个方面，涉及中央与地方、政府与社会、整体利益与局部利益等一系列重要关系，必须放到党和国家发展的大局中统筹谋划，服从并服务于促进经济社会发展的需要，做到与完善社会主义市场经济体制进程相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调。同时，还要正确处理改革与发展稳定的关系，正确处理政府机构与党委、人大、政协机构设置的关系。只有这样，行政管理体制改革才能有效推进，从而保障中国特色社会主义各项事业协调发展。
四是坚持统筹中央与地方关系，发挥两个积极性。行政管理体制改革涉及行政权力关系的调整和政府组织结构的变动，必须在中央的统一领导下进行。同时，我国地域辽阔，各地情况差异性很大，发展很不平衡，因而必须注意充分发挥地方的积极性。中央制定改革方案，既需要从全局出发，统一部署，也要充分考虑各地特点，分类指导，鼓励和支持地方探索试验；地方要认真贯彻落实中央的决策和部署，并结合本地实际，敢于实践，勇于创新。实践证明，只有充分发挥中央和地方两个积极性，行政管理体制改革才能顺利推进。
五是坚持审时度势、积极稳妥、循序渐进。行政管理体制改革是深化整个改革的重要环节，是一个渐进式的改革过程，不能企求毕其功于一役。推进行政管理体制改革，既要有长远目标和总体规划，明确改革的路径与方向，又要确定每个时期的重点任务；既要充分利用各方面的有利条件，正确把握有利时机，坚决、果断地推进改革措施，在一些重要领域迈出较大步伐，又要全面分析面临的矛盾和风险，充分考虑各方面的承受能力，积极稳妥实施；既要毫不动摇地坚持改革方向，又要提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。
这些经验归结起来，就是坚定不移地走中国特色社会主义道路，始终不渝地坚持中国共产党的领导，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极探索和遵循党的执政规律，正确认识和把握改革开放发展规律，妥善处理和协调各方面改革关系。我们要继续深化和自觉运用这些成功经验，不断把行政管理体制改革引向深入。
继续深入推进行政管理体制改革
党的十七大和十七届二中全会站在新的历史起点上，作出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的战略部署，明确提出“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标，为继续深化行政管理体制改革指明了方向。纵观未来发展趋势，推进行政管理体制改革，要充分考虑到“四个方面的要求”，即深入贯彻落实科学发展观的要求、完善社会主义市场经济体制和提高对外开放水平的要求、发展社会主义民主政治和依法行政的要求、建设创新型国家的要求，全面推进体制机制创新，努力建设高效率、服务型、现代化政府。为此，要着重研究解决以下六个问题。
进一步转变和正确履行政府职能。要坚持以人为本的施政理念，以服务人民为根本宗旨，围绕推动科学发展、促进社会和谐，在政府职能方面实现四个根本性转变。一是向大力创造良好发展环境转变。主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设和公共服务，加强生态环境和资源保护，健全行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的监管体系，创新监管方式，提高监管能力，维护统一开放、竞争有序、安全健康的市场秩序。二是向有效提供优质公共服务转变。主要是更新管理理念，做到在服务中实施管理、在管理中体现服务；不断满足人民群众对公共产品、公共服务日益增长的需求，推进城乡、区域基本公共服务均等化；加快完善公共财政制度，扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，切实保障农村、基层和欠发达地区人民群众基本公共服务的需要；实行更加有力的政策措施，推进教育、卫生、文化等社会事业加快发展。三是向注重维护社会公平正义转变。要正确认识和处理效率与公平的关系，更加注重社会公平和社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配的职能；加快完善社会保障体系，调节社会利益关系，大力发展社会保险、社会救助、社会福利等事业；更加注重突发事件应急管理体系建设，健全社会矛盾疏通调处和安全预警机制，维护社会和谐稳定。四是向实行科学化的公共治理转变。要由以行政控制为主向以服务公众为主转变，由“全能型政府”向“有限型政府”转变；逐步完善公共治理机制，建立健全公开、参与、评价和责任制度；建立健全公共治理结构，改进公共治理方式，综合运用现代管理方法和科技手段，不断推进政府管理创新。
进一步简政放权和规范市场、社会秩序。继续深化企业改革、行政审批制度改革、事业单位改革，完善现代市场体系，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开。要适应人民群众政治参与和社会活动参与积极性不断提高的新形势，发挥公民和社会组织的作用，鼓励、支持、引导公民和社会组织依法有序参与社会公共事务管理，扩大基层民主。注重提高政府科学管理水平，不断加强和改善宏观调控，有效实施监管，克服和纠正“市场缺陷”、“市场失灵”、“社会无序”等现象，注重发挥国家法令政策、行政规制、行政指导和行政合同在行政管理中的积极作用，引导社会经济发展既充满活力、富有效率，又规范有序、持续稳健运行。
进一步优化行政组织结构。根据经济社会发展变化和全面履行政府职能的需要，科学规范部门职责，合理调整机构设置，优化人员结构，既要解决有些部门机构臃肿、人浮于事的问题，也要解决有些部门编制过少、人员不足的问题，做到职能与机构相匹配、任务与人员编制相匹配。要按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，继续探索实行职能有机统一的大部门体制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，健全部门间协调配合机制。要严格执行机构编制审批程序和备案制度，加快政府机构编制管理科学化、规范化、法制化进程。
进一步推进制度创新和管理创新。主要是加快实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效、权责一致的根本转变。做到规范有序，就要继续全面推进依法行政，完善有关法律法规体系，规范政府的立法行为、决策行为、执法行为，进一步健全行政监督制度，切实用制度管权、管事、管人。做到公开透明，就要进一步完善政务公开制度，畅通人民群众了解公共信息的渠道；要实行民主管理，保障人民群众依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权；加快“阳光政府”建设，提高政府工作透明度，同时加快电子政务建设，推进公共管理和服务信息化。做到便民高效，主要是规范和发展行政服务性机构，改进和完善政府各类审批制度和办事制度，简化程序，减少环节，提高政府效能，为社会、企业和公众提供更加方便、快捷、高效的服务。做到权责一致，就要强化责任意识，坚持有权必有责、用权受监督、违法要追究；建立科学合理的绩效管理制度，推行行政目标责任制，健全并认真实施质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。通过多方面推进管理制度创新，努力实现政府管理现代化。
进一步理顺政府职责关系。要合理划分不同层级政府的职权，突出管理和服务重点，形成责任明确、各有侧重、相互衔接、高效运行的职责体系。研究探索不同层级政府关系的调整方式，综合运用立法规范、政策指导、行政协调、司法裁决以及财政转移支付等方式，逐步实现各层级政府关系调整的规范化、制度化和程序化，做到财权与事权相对应，权力与责任相统一。积极探索减少行政层级，扩大县域发展自主权，推进省直接管理县财政体制，依法积极探索省直接管理县的体制，同时加快推进乡镇机构改革。调整和健全垂直管理体制，完善市场经济条件下的中央与地方关系，规范垂直管理部门与地方管理的事权范围和权责关系，健全协调配合机制。
进一步加强公务员队伍建设。完善公务员管理配套制度和措施，健全公务员激励、约束机制和进入、退出机制，强化对权力运行的监督和制约，建设爱岗敬业、忠于职守、素质优良、作风过硬、勤政廉政的公务员队伍。要按照党的十七大作出的继续大规模培训干部、大幅度提高干部素质的战略决策，切实把干部教育培训放在先导性、基础性、战略性地位抓紧抓好，努力提高干部教育培训的针对性和实效性，为改革开放和社会主义现代化建设提供强有力的人才保证和智力支持。
（作者：魏礼群 国家行政学院党委书记、常务副院长）