中共黑龙江省委常委、哈尔滨市委书记 杜宇新
编者按：在学习实践科学发展观活动中，哈尔滨市各参加活动单位党员干部围绕科学发展观要求，结合工作实际，广泛深入地开展了调查研究活动，取得了丰硕的调研成果，这是一笔宝贵的思想财富，凝聚着丰富的思想精华和智慧结晶。空前的大调研，是转变作风的一种体现，是理论联系实际的一种实践。调研是解决问题的基础与前提，调研成果的运用转化是解决问题的措施，取得工作和发展的实效是根本目的。本报将从今日起，陆续转发一批调研报告及运用转化的成果，以推动全市调研成果运用转化工作，促进全市经济社会又好又快、更好更快发展。
程颖刚《咏叹自然》艺术摄影专题
省委把优化环境作为学习实践科学发展观活动的主题之一，非常切合实际。从哈尔滨市的情况看，当前制约发展的因素很多，但其中，发展环境特别是以行政服务为重点的软环境欠佳，是一个突出问题。最近，结合学习实践科学发展观活动，我就提高行政审批效率，改善行政服务环境问题又做了一些调查与思考。谈三点想法：
一、哈尔滨市在改进行政审批服务方面取得了一定成效
一是精简行政审批项目。行政审批项目总量由过去的1784项，精简到目前的103个大项、236个子项，已成为东北地区保留行政许可和非行政许可审批项目数量最少的副省级城市。
二是推进行政审批提速。哈尔滨市于2004年7月成立市政府行政服务中心，四年多来，坚持实行一个窗口审批、收费和发证，取消了85%的前置要件，简化了47个审批环节，34个部门的126个行政许可和服务项目全部实现提速，平均缩短审批时限7-8天，其中，建设项目由128天减少到44天。
三是实行行政权力下放。按照“两级政府、三级管理、四级服务”的模式，合理界定市区职能和事权划分，推进城市管理重心下移。市委、市政府相继实施了《关于进一步深化城市管理体制改革的意见》，将部分管理权限下放给区。在松北区进行了权力下放工作试点，赋予松北区更大的行政自主权。出台了《关于扩大区、县（市）经济社会管理权限、加大对区、县（市）发展政策支持的实施意见》等文件，进一步推进向区县扩权，增强了区县发展的动力与活力。
四是提高行政审批透明度。普遍建立了行政审批告知制度。加强信息化建设，使行政审批由内部运行变为公开操作。同时，哈尔滨市南岗区等还通过计算机网络把行政审批工作延伸到社区，方便了群众就近办事、就近咨询。
五是营造良好的社会氛围。通过开展“改善发展环境年”等活动，我们在全社会倡导“发展是硬道理，环境出生产力”、“政府营造环境，人民创造财富”等理念，特别注意教育和引导广大公务人员，牢固树立尊重创业、尊重纳税人的意识，努力营造亲商、安商、富商的良好人文环境。
二、哈尔滨市行政审批工作存在的主要问题
一是审批效率还不够高。尽管有所改进，但企业和群众意见仍然不少。特别是对建设项目审批时间冗长，贻误工期反映强烈。究其原因有三个，一是“体外循环”影响审批效率。目前，尚有9家市直审批部门和供电、供水、供热、供气等公共事业未能入驻中心，一些审批环节形成“体外循环”，造成审批时间的拖延。二是流程设计不合理。部分项目审批内部流程繁杂，外部流程松散，分工呆板、职责不明、互不通气，有的领导公出或开会，审批就被搁置。三是前置要件过多，且有的互为前置，企业很难快速应对，进入正常审批流程。
二是权力下放还不到位。虽然哈尔滨市多次向区、县放权，但客观地说，仍未触及体制变革和政府职能转变等根本性问题，特别是审批权、执法权以及财税分成等核心权力始终没有完全放到位，因而区一级仍存在责权不对称问题，影响了行政效率。
三是一些审批项目设置不够合理。在列入哈尔滨市行政审批的项目中，仍然保留81项、暂保留30项哈尔滨市地方性法规、政府规章和规范性文件设定和规定的行政许可项目。这些项目的设置，有的出于部门利益，有的已经过时，成为制约审批时限的一个重要原因。据了解，沈阳市政府对市里自行设立审批项目，除货运运输外，其余一律取消，给我们提供了很好借鉴。
四是干部思想作风还有问题。从企业和投资者反映看，少数部门和干部官僚主义、衙门作风还比较严重，遇事职责不清、推诿扯皮和“小二管大王”等现象还不同程度存在，个别人甚至刁难勒卡、以权谋私，企业敢怒不敢言；部分干部业务素质不高，政策水平不够，为企业服务有心无力。
三、进一步提高行政效能的想法
做好行政审批工作，努力营造让企业和群众满意的政务环境，是全面落实科学发展观，推动地方经济社会又好又快发展的重要保障。下一步，我们要在提高行政效能上再下功夫，以实实在在的工作成效推动哈尔滨科学发展。
首先，要转变观念，强化服务理念。结合深入学习实践科学发展观，进一步推动政府职能转变，继续在公务人员中强化公仆意识和服务意识，树立“纳税人是我们的衣食父母”、“管制越少越好、收费越低越好”等理念，引导大家真正把服务对象的满意程度作为衡量和检验工作的唯一标准。各级领导和政府职能部门要经常听取群众和企业的意见，不断加强和改进我们的审批服务工作。
其次，要深化改革，再造审批流程。为从根本上解决哈尔滨市政府行政审批中心面积狭小、功能不完整的状况，我们正抓紧筹划建设集行政审批、公共服务于一身的市民大厦。下一步要进一步科学设计审批流程，以项目最少、收费最低、时效最快、服务最优为目标，坚持能减则减，加大行政审批项目清理力度,只保留必须保留的审批事项，进一步简化程序，为群众和企业提供方便。坚持能并则并，把各部门的行政审批事项向一个处室集中，一时集中不了的，也要做到向窗口集中。坚持能进则进，原则上凡审批项目必须全部进入行政审批中心，实行一个窗口对外，杜绝“体外循环”。坚持能快则快，做到一次性告知，实行项目名称、法律依据、办理程序、申请条件、申办材料、承诺时限、许可审批进度、收费标准依据等公开告知；提倡一条龙服务，实行联合办公，并联审批，坚持一个窗口收费；提倡及时办理，对程序、条件简单的事情，只要服务对象所提供的材料完整就要即时办理，能当场办结就要当场办结，能当天办结就要当天办结；坚持首办负责，重大项目实行代理制；充分利用现代技术手段，构建“网上收件、限时办结、上下互联、在线监督”的网络化审批模式。同时，积极推进综合执法试点，促进同一级政府行政执法权相对集中。
第三，要强化监督，加强权力制约。进一步加强审批部门内部的权力制衡。继续加强网络监督管理系统建设，扩大覆盖面，利用科技手段，增强监督管理的实效性。充分发挥新闻媒体、举报中心、行风热线的作用，进一步扩大社会监督。切实加强各级纪检监察机构对审批过程中容易发生问题的部位和环节的监督，严禁无监督审批；加强效能监察，维护政令的统一性和严肃性，严厉查处不作为、乱作为的行为。
第四，要解放思想，推进权力下放。更新城市管理理念，按照有利发展、高效便民、责权统一的原则合理划分事权，既注重维护城市的整体性和统一性，又充分调动基层的积极性和主动性。组织相关政府部门对现有的行政审批、行政收费等各项权力，特别是涉及到经济利益、部门利益的权力，逐一排查梳理，把该放没放，兄弟城市放了本市未放，已放但不彻底、放了又上收的权力，列出目录、排出时间，拿出具体的下放内容和办法。同时，正确处理好放权与指导，放权与服务，放权与负责的关系，发现问题及时反馈、及时解决，确保放权工作的严肃性、权威性。
附录
世界银行2006年报告“中国120个城市竞争力的提升”表明，中国各地区投资环境由好到差分别为：东南地区，渤海地区，中间地区，东北地区，西南地区，西北地区。世界银行对中国120个城市中的12400个企业的抽样调查表明：在投资环境最好的10%的城市，税费占企业销售收入的3.1%；在最差的10%的城市，税费占企业销售收入的6.9%。在投资环境最好的10%的城市，企业每年平均需花36天时间与地方政府机关打交道；在最差的10%的城市，需花87天时间。在投资环境最好的10%的城市，企业在娱乐旅游上的花销是0.7%的销售收入；在最差的10%的城市，花销是1.9%。在投资环境最好的10%的城市，企业平均需花5.4天时间办理海关手续；在最差的10%的城市，需花20.6天时间。
在深入学习实践科学发展观活动中，杜宇新同志从解决发展环境问题入手，深入一线进行大量实地调研，围绕行政审批工作滞后影响全市经济社会发展的突出问题，与相关部门深入研讨，提出了四点具有现实性、可行性和针对性的意见想法，成为指导全市进一步改善经济发展环境的指导思想和工作要求。围绕杜宇新同志调研报告，相关部门结合工作职能，相继制定出台了一系列落实措施，优化发展环境。
链接一：进一步精简和规范行政审批项目
———集中联合办理行政审批服务事项。对涉及两个部门以上的审批事项以及直接为企业、群众服务的行政许可项目和相关的收费项目纳入市政府行政服务中心统一管理、集中办理、联合办理。对企业设立、登记等行政许可项目和各审批部门能够即时办结的审批项目统一纳入市政府行政服务中心办理。对于无法在市政府行政服务中心设立登记窗口的部门，由市政府行政服务中心设立综合服务窗口，通过网络分拣传输到各相关审批部门，限时办结。对各行政职能部门依法保留的年审年检事项，在市政府行政服务中心设立专门的集中年检窗口，每年按照“一窗受理、一套表格、一网运作、一次办理”的年检模式统一进行。市政府行政服务中心设立大项目代办室，设专人负责，对亿元以上项目无偿代办。
———加大职能和机构配置整合力度。在不增加部门和单位机构、编制和领导职数前提下，将部门和单位分散在两个以上处（室）或事业单位承担的审批职能归并到一个处（室），设立窗口首席代表，授权其代表部门和单位集中统一行使行政审批管理职能，提高审批效能。同步对部门和单位原承担审批职能的处（室）职能进行相应调整，由过去偏重行政审批转变到制定规划、日常管理、综合调研、监督检查上来。
———引导部门和单位扎实做好后续监管工作。对取消审批后能够通过市场机制解决的事项，引导部门和单位采取招标、拍卖等市场运作方式；对应由统一的管理规范和强制性标准取代个案审批的事项，督促部门和单位尽快制定相应的管理规范和标准；对转为日常监管或备案的事项，采取事前告知、事中检查、事后稽查等办法，加大监管力度；对不再实施审批，转由行业组织或社会中介组织自律管理的事项，督促部门和单位积极稳妥做好移交工作；对已取消和下放的审批项目，部门和单位要完善配套措施，强化市场后续监管，避免出现管理真空。
———建立审批项目相对集中管理长效机制。建立全市审批项目相对集中管理联席会议制度，进一步完善审批项目动态评估机制、审查论证机制、监督管理机制、审批责任监督等“一体化”长效工作机制，推动行政审批制度改革由运动突击式向长效制度化监管方向转变。
链接二：进一步向区、县（市）下放权力
———坚持有利于发展的原则下放权力。根据区、县（市）发展实际需要，下放经济社会管理权限，最大限度地减少环节，缩短流程，降低管理成本，提高运行效率和管理水平，使管理、服务更贴近群众、贴近企业、贴近基层，增强区、县（市）发展活力。
———坚持责、权、利相统一的原则下放权力。制定了《哈尔滨市人民政府关于进一步扩大区级管理权限的决定（草案）》，明确市与区、县（市）经济、社会的管理权限，解决权力与责任脱节问题，实现管理与利益挂钩，做到人与权、财权、事权相统一。
———坚持宏观管理与监督指导的原则下放权力。通过放权，使市行政管理部门的精力主要集中在研究、制定全市的宏观发展规划和政策，对区、县（市）工作进行综合指导、监督检查和协调服务，使区、县（市）能够切实担负起具体的管理职能，市与区、县（市）实现功能互补。
———坚持“条块结合，以块为主”的原则下放权力。依照有关法律、法规和规章规定，能够并结合以“块”为主的，能放则放，赋予区、县（市）更大的经济社会管理权限和运作空间。
链接三：进一步治理乱罚款乱收费
———完善工作制度。按照《哈尔滨市开展规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》的要求，继续建立行政处罚裁量基准、行使裁量权说明理由并公示、特殊情况备案等制度。
———加强经常性、动态性监督。建立企业监测点制度，凡到企业检查、收费的部门均要实施登记，写明检查或收费的理由、事项、依据、处理结果等，并由企业对检查或收费结果签署意见。各级改善办定期对登记情况实施检查，从中发现不依法行政等违法违规问题。市、区、县（市）改善办建立若干个企业监测点。
———大力支持非公有制经济发展。认真落实《哈尔滨市人民政府关于进一步促进非公经济又好又快发展的若干意见》精神，凡未经有制定行政事业性收费权的财政、价格、主管部门批准的收费项目标准一律取消，收费单位向企业收费时，必须出示价格主管部门核发的收费许可证，否则企业有权拒交和举报。
———深入推行“企业轻微违规不处罚制度”。企业发生轻微违规，以批评教育为主，不实施行政处罚，必须处罚的原则上按下限处罚标准执行，重大行政处罚实行备案审查。
———完善行政执法监督机制。在建立明确执法案件审核部门的基础上，规范执法程序，对执法行为实施有效监督，防止“随意执法”问题的发生。
———加大行政执法过错责任追究力度。继续开展行政执法案卷评查工作，不断规范行政执法行为，对于工作中不作为、乱作为，甚至刁难、勒卡企业的单位和执法人员，要严格执行《哈尔滨市行政执法过错责任追究办法》，依法依纪追究责任。
链接四：进一步清理完善现行政策法规
———完善清理现行政策法规长效机制。对现行政策法规文件清理完善工作进行全面部署，建立完善地方性法规规章清理的长效机制，以《哈尔滨市政府规章制定程序规定》形式固定下来。凡是与法律、法规、规章和上级政策相抵触，与哈尔滨市当前实际不符的条款，都要进行清理；凡文件大部分内容已经不再适用，且上级又有明确具体规定的，都要废止；凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。
———进行审批流程再造。对市级保留的103项236个子项行政许可和非行政许可审批的实施主体、设定依据、审批条件、申请材料、办理时限、收费标准及依据、审批流程，依据法律法规的规定进行了全面清理，对审批流程通过“减少审批前置要件、简化审批环节、缩短审批时间、优化审批流程等四大环节”进行了再造，形成了《哈尔滨市市级行政许可和非行政许可审批标准（草案）》。
———加大清理现行政策法规工作力度。每年组织人员对规范性文件进行集中清理，同时根据国家和省的规定进行专项清理，确保与上位法规定不一致的、与经济社会发展不相适应的规章和规范性文件得到及时修改废止。政府各部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。