作者： 陕西省宝鸡市陈仓区人民法院执行局局长 孙涛   

    内容摘要：分析引发执行积案“前清后积、边清边积”问题的成因，研究案件执行规律，提出解决这一问题的思路和对策。对策的核心是强化执行管理，构建执行案件动态管理体系。
    关键词：执行积案 执行规律 执行管理

    一、引言

    执行工作是人民法院的两大业务之一，对保障当事人的合法权益，维护司法权威发挥了十分重要的作用。但紧随改革开放步伐的加快，却衍生成复杂的社会难题，以至引起全党全社会的广泛关注。一九九九年中央11号文件、二零零五年中政委52号文件，将这种关注提升到了前所未有的高度，表明了党和人民对解决法院执行难问题的信心和决心。然而，对于法院而言，至今却未能找到破解执行难的根本路径。时至今日，积案清理依然被视作解决执行难的突破口。而连年的清理执行积案工作，却并未收到预期的效果。“最近7年来，省高院先后在全省范围内组织进行了7次大的清理积案活动，结果是年年清积案，年年产生大批新积案，前清后积，边清边积，没完没了，使执行积案数量逐年增加。”这是中国法院网报道的我省法院执行工作的现实状况。

    执行积案的“前清后积、边清边积”确实是个严重问题。这一状况完全违背了人民法院攻克执行难的初衷，成为我们不能回避而又必须逾越的一道鸿沟。静态分析这一现状的成因，其不外乎以下五点：

    一是“积案”一词不属于法律概念，内涵不清，外延不明，以之界定法律问题存在太多弊端。

    二是执行难的形成受政治、经济、社会、法院管理等多种因素的制约，单就法院管理而言，也有复杂的历史渊源；案件底数不清、个案情况不明，隐含诸多深层次原因亦不容忽视。

    三是法院内部与外部、上下级法院之间、法院内部从事执行的工作人员与其他人员之间，对执行工作和积案清理缺乏统一认知，好多相关执行的问题还处在争论和观望之中。

    四是现有的法律法规和案件操作体系，并不能给所有执行案件寻找到出路。被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动，这“四难”案件以及被执行人确无财产可供执行案件，还必须以中止方式出现。

    五是执行队伍长期得不到轮换和休整，相当一部分同志存在厌战或畏难情绪，执行团队的积极性和创造性受到抑制，消极执行确有存在。

    基于上述成因分析，我们可以得出结论：要解决执行积案“前清后积、边清边积”的问题，就必须从“积案”源头治理开始，下大力气研究执行工作的自有规律，努力寻求攻克执行难的最佳途径，进而以实现法院执行工作的良性循环。

    二、执行工作规律之探寻

    执行规律是指案件执行过程中固有的本质的必然的联系，其客观的存在于执行整个环节之中，能够被人们认识和利用；而违背执行规律，就要付出相应的代价。现阶段，我们能够认识和利用的执行规律有：

    （一）执行具有案件固有的特征，即受法定程序的规范、受法官主观能动性的制约、具有时限性。

    1、执行程序法定。每个执行案件，一经执行申请人申请，即进入法定程序的规范范畴，就必须在法定时限内予以结案。也就是说，案件执行的程序是法定的；执行法官能够采取的执行措施，即执行行为也是法定的。

    2、案件执行中的不确定性。执行结果的不确定性，非裁判文书的概念、数字可以预期。执行期限的不确定性，受案件执行的主、客观因素制约；一个案件可能在几天内执结，也可能几年之内都难以执行到位。

    3、激发执行法官的主观能动性。在严格依法的前提下，法官应始终处在在整个执行过程中的主动位置。法官主观能动性的发挥，直接关系到案件执行的效果优劣。然现行执行管理体制仅强调案件执行的程序性要求，却忽视对执行法官主观能动性的激发；一味地强调执行结果的到位率，却忽视执行案件的不确定性特征。要让执行案件走出“前清后积、边清边积”的怪圈，首要的是，要能够留给执行法官足够的时间和空间，并有科学、可持续性的管理机制足以激发执行法官的积极性和创造性，在严格执法、遵循客观规律的前提下，使得执行法官能够把执行措施用足用活。这样才可能构成了执行管理的基础性要件。

    （二）执行具有与执行申请人目的的一致性特征，执行申请人是案件执行的合作者和监督者。

    1、执行目的的一致性。法院的执行目的与执行申请人的请求是竞合的。执行程序对生效法律文书权威性的维护，与执行申请人对裁判确定权利的实现，在价值趋向上是一致的，在目标追求上两者应当是合作者。

    2、合作过程的冲突性。但是执行申请人与执行法院的这种合作是有限的，一旦执行受阻或处于不透明状态，执行申请人就成了案件的监督者；更有甚者，有人会将法院视为执行风险的承担者。

    3、处理好合作与监督的关系。因为执行申请人这种双重角色定位，决定了法院在执行过程中必须时时保护其权利、重视其存在，并应积极引导执行申请人正确行使其权利。目前执行申诉上访案件数量的不断上升，根源就在于对执行申请人的这种双重角色把握不够，在于执行管理不透明、不公开。以至问题出现之后，法院多处在被动尴尬位置。执行积案“前清后积、边清边积”问题的出现，与执行申请人对法院执行工作的不理解、不合作有一定关系。而造成这种不理解、不合作状态的责任，仍然在于执行管理，在于法院执行干警本身。为人民群众的利益尽心尽力，是我们人民法官的责任。最大程度保护执行申请的合法权益，是执行法官职责所在。人民的不满，就是我们最大的失职。何况执行法官权力设置本身就与执行申请人的利益息息相关。

    （三）执行是司法权和行政权并行的集合，两权的合理运作是执行管理的核心。

    1、执行权的双重属性。执行权由司法权和行政权集合而成，两权并行交错、相得益彰。执行过程中的裁判行为和实施行为，分属于司法权和行政权。

    2、两权不分是问题所在。裁判权、实施权同时存在于案件执行的过程之中，难以分辨，但又不得不分辨。目前这种两权不分的管理现状，造成了执行过程的“暗箱效应”。管理者仅能看到执行积案“前清后积、边清边积”的统计数字和表面现象，而难以明晰个案不能执结的深层次原因。站在局外的广大群众对法院执行有种种不满，就完全在情理之中。

    3、执行监督必须跟进。其本质就在于执行监督的缺位。眼下盛行的岗位职责，具体到执行管理，实则就是执行员案件承包制。两权混同，职责不明，监督缺位。特别在现行司法框架下，对执行实施权的监督是无章可循、流于形式、浮于表面。此管理模式不改，积案还会不断产生。实施权和裁决权分权运作的管理体制，目前在我省范围内尚未全面推开，有多方面的原因。而对执行命令的研究不足，应该是一个重要因素。希望能够得到管理者的充分重视。

    （四）执行实施权是执行权运行的根本，是执行管理必须强化的关键。

    1、执行案件复杂性的决定因素。案件执行所面对的被执行人和执行财产具有多变性、复杂性和广泛性，其决定了执行实施权行使必须主动、及时，讲求效率。案件执行过程中，要求执行法官必须在最佳时机、以最有效地方式主动采取措施，最大可能地保护执行申请人的合法权益，从而维护法律权威。

    2、执行的国家强制性特征。强制性、集权性、一体化、垂直性、单方性是执行实施权运行的特征，也是其行政权性质的内在要求。目前在法院执行中，这种强权保证受到种种制约。有相当一部分案件，因未能准确把握执行时机、未能适时采取必要的强制措施，致使最终难以执结。“前清后积、边清边积”现象，与国家强权在执行中的缺位不无关系。

    3、“三统一”管理机制必须落实。要执行人员能够主动、迅速地对案件所需要的情况作出反应和处置，目前这种单兵作战的模式显然不行；而“统一管理、统一协调、统一指挥”的三统一管理机制，由于缺乏可操作的法律依据，在实践中之行比较困难，有些方面仍尚停留在文件和领导同志的讲话中，其与执行工作的实际需求差距尚大。这就是问题所在，也是解决问题的一个重要环节。

    （五）执行是社会综合治理的系统工程，要坚持法院主办，也要坚持党委领导、人大监督和各界配合。

    1、长效机制与科学管理的衔接。在这一点上，中政委52号文件之后，社会各界已经达成了普遍共识。执行联动机制、执行威慑机制等执行长效机制的框架已经形成，且正在发挥其应有的效用。但要实现根除执行难的终极目的，还需要一番艰苦努力。目前解决好“法院主办”与“党委领导、人大监督、政协参与、政府支持、各界配合”关系问题，解决好司法权与行政权的冲突问题，解决好全局指导与个案处置的矛盾问题，都需要有一套科学的管理规则来遵循。这一方面，我们尚处在探索和研究阶段。

    2、法院内部管理的有限性。“前清后积、边清边积”，不仅是执行人员的问题，是执行实践的问题，而是执行理论学术问题，更是科学管理的问题。“管理是一个过程，通过它，大量互无关系的资源得以合成为一个实现预定目标的总体”（卡斯特语）。执行管理就是执行资源得以整合成为实现执行目的的动态过程，也是社会综合治理的系统工程。法院内部管理是执行管理的有机组成部分，但并不能包囊执行管理的全部。

    3、搞好执行必须有宏观思维。站在更高的视角，剖析“前清后积、边清边积”现象产生的根源，就会发现，我们对执行的宏观思维尚需调整，对现有的执行理念尚需梳理，执行管理的整体水平尚需提升。对这类问题，目前我们研究不够，实践更不够。

    三、解决“前清后积、边清边积”问题的对策

    导致执行“前清后积、边清边积”的原因很多，必须冷静分析，正确面对。努力解决这一难题，是法院管理者和全体人民法官的现实责任，别无选择。我们只有牢固树立“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的法院工作指导思想，坚持与时俱进的执行工作指导思路，竭力用科学发展观研究、处置执行工作中存在的矛盾和问题，主动承担起历史和现实给予我们的解决执行难的责任和使命，顺应执行规律，狠抓执行管理，全力解决“前清后积、边清边积”问题。我们的对策是：

    (一)转变观念，科学地评价法院执行工作

    1、确定积案范围。首先要科学界定积案的范围，把积案和未结案区分开来。要把“积案”消灭在法院管理者的观念里，消灭在法院自身的宣传中。执行工作中存在什么问题，就解决什么问题。出现问题的实情是什么样子，就向公众告知什么样的真相。对于执行案件，制定出判断的客观标准，甄别情况作出相应的处理。以下三类在合理期限内的案件，不应归于积案范围：对于被执行人下落明确、有财产可供执行的，限期执结；对被执行人仅有部分财产可供执行、需要分期分批执行的，促成当事人之间达成和解，在合理期限内执结；对被执行人下落不明、确无财产可供执行的，依据民事诉讼法第二百三十二条规定中止执行，等待条件、时机成熟，再恢复执行。

    真正的积案，应该是有财产执行而未能执行、有条件执行而不能执行的案件。审查现在排查出来的“积案”，有一部分就属于这种类型。执行积案“前清后积、边清边积”，是因为把本该执行到位的案件没有执行，而对暂时没有执行条件的案件一遍一遍地啃，这样问题还会存在。

    2、建立执行案件动态管理体系。以执行案件信息化管理体系为平台，将历年未结执行案件和新收执行案件，全部纳入管理者的视野及可掌控范围。使得每个执行案件的具体情况和所处状态公开可见，明了可知；使得监督能够延伸到案件执行的细微末节，彻底消灭监督不能到位的死角。

    3、建立科学的执行案件评价机制，和与之相配套的执行人员奖惩机制。最大可能的激发执行干警的积极性和创造性。使有条件执结的案件，及时、迅速地得以执结；条件不成熟的案件，创造条件，予以执结；时机不成熟的案件，瞄准时机，适时执结；对于确实没有条件执结的案件，查明情况，公开信息，分门别类，甄别处理。

    （二）加强源头治理，减轻执行压力

    1、坚持审执并重的原则。用不同理念指导审判、执行工作，是必须树立的法院工作原则。坚持审执分离，同时做到审执兼顾、审执双、审执并重，是当前形势下法院管理的全新要求。审判是执行的源头。一份好的裁判决定着执行成功的一半。加强源头治理，减轻执行压力，是法院自身必须实实在在完成的工作，也是解决执行积案“前清后积、边清边积”的首要工作。

    2、审判环节要用足用够法律赋予的手段，为执行奠定基础。让审判法官始终绷紧执行这根弦，是智慧的选择。案件审理的每一步，都应该是朝着“胜败皆服，案结事了”的目标前进。诉前财产保全、诉前临时禁令等诉前措施，财产保全和先予执行等诉中措施，都应该根据案件实际情况采取到位。

    3、强化调解工作。全方位地做好调解，尽力督促义务人自觉履行义务，应是审判管理的一个重心。每一个案件，要做到能调则调、当判则判、调判结合、执行有望。

    4、提高司法水平，避免裁判瑕疵。严把案件质量关，制做好每一份法律文书，避免因裁判瑕疵而引发的不必要麻烦。确保执行法官从接到案件的那一刻，就有正气在身，而不是被审判中的矛盾纠葛缠绕不清。

    （三）进一步完善执行工作管理体制及机制

    1、加强执行管理，理顺执行领域行政权之间的运行机制。上下级法院执行局之间，建立垂直领导关系。各院执行局实行局长负责制，接受本院党组和上级法院执行局双重领导。一定时期在地区或省、市范围内对执行局长实行任职交流，以确保上级执行局权力运行顺畅。在执行局内建立党支部，并委派政委或政治教导员，以确保党对执行工作的绝对领导。

    2、执行局对本院执行工作负总责，统一管理、协调、指挥本院执行工作。执行局分设综合、裁决和实施三个职能部门。各机构依照职权独立行使权力、承担责任，案件不再分给执行员个人，由各职能部门集体操作完成，实行部门领导负责制。三个部门之间分权运作、相互监督。又分别隶属于执行局。执行局对各执行部门实行行政化管理。各执行员以服从为基本原则，在部门负责人领导下完成分配工作量，只有在行使裁决权时才独立行使职权。执行命令和命令回执是各执行部门之间完成案件执行过程的纽带和凭据，经执行局长核发后方具有执行效力。

    3、案件在各执行部门间动态流转。 做到职责分工明确，相互依存又相互制约。既能节省司法资源，又能完成执行工作痕迹化管理，有利于规范执行行为，也能够监督到位。

    裁决部门（庭、科、处）行使执行裁决权和执行行为命令权，并负责院内与执行案件有关的一切来访接待，负责执行案卷材料的保管、装订和归档，行使执行中的司法权力。

    实施部门（庭、科、处）行驶执行实施权、调查权，根据执行命令完成执行行为，并将执行行为完成情况以命令回执的形式回告裁决科和综合科，同时完成案件执行中需要出外承办的事务，行驶执行中的行政权力。

    综合部门（科、处）承担执行局内信息上通下达、款物统一收发、信息化管理、宣传调研等综合管理事务；并行使执行监督权，承办执行标的异议审查和执行行为异议审查案件。综合部门（科、处）属于执行局管理和协调部门。

    （四）吃透立法精神，明确执行各方主体的权利义务和责任

    修正后的《民事诉讼法》着重对执行程序作出了修改，旨在破解执行难。吃透立法精神，将之落实到执行实践，是眼下执行工作的当务之急。此次立法，加大了对被执行人不履行义务的追究力度，加大了协助执行义务人的责任，赋予了执行法官强劲的执行权力，同时也强化了对执行人员、执行行为的监督手段。我们必须在实践中领悟立法要义，在强化执行申请人风险意识的同时，明确执行各方主体的权利义务和责任，正确行使法律赋予的权力，规范执行行为，强化执行手段，提高执行水平，消灭执行积案。

    （五）主动接受党委领导，营造良好执行氛围

    主动及时地向地方党委、人大等领导部门汇报执行工作，尽力争取各级在人力、物力、财力及政策上对法院执行工作的支持。积极争取社会各界对执行工作的理解，创造良好的执行工作氛围。全力构建执行工作长效机制，承担起执行联动机制、威慑机制等长效机制构建中“发动机”、“加油站”的核心责任，处置好法院内部管理与社会各方力量的有效相接，为执行工作的全方位系统管理创造坚实基础。加强对执行工作的宣传，为解决执行难营造良好的舆论氛围。加强与新闻媒体的联系和沟通，采取各种方法和措施，唱响主旋律，打好主动仗，树立司法权威。

    总之，执行案件“前清后积、边清边积”问题，正困扰着法院执行工作的整个进程，是必须坚决打掉的“拦路虎”。我们必须以“三个至上”为指针，遵循执行规律，讲求执行艺术，群策群力找出路，脚踏实际想办法，努力解决这一问题，以回报党和人民。