话题缘起《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(以下简称《纲要》)赋予了广东省继续承担全国改革“试验田”的历史使命,要求广东省大胆探索,在重要领域和关键环节率先取得突破,为发展中国特色社会主义创造新鲜经验。而在此前广东省委、省政府作出的《关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放率先实现科学发展的决定》(以下简称《决定》)也提出,要继续当好改革开放的排头兵,保证成为科学发展的排头兵。国家的《纲要》和省里的《决定》,吹响了珠三角率先深化全面改革的号角。《决定》更明确地提出了争当改革先锋的战略目标:以深化行政管理体制改革为突破口,在破除制约科学发展的体制机制方面先行一步。率先建成服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和效能政府,率先实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。行政管理体制如何取得突破?专家学者进行了有益的理论思考。
职能设定是基础,权力配置是核心,运行规则是关键,法律保障是手段
深化行政管理体制改革:内容与途径
蔡立辉
行政管理体制就是与立法体制、司法体制相对而言的,以管理国家行政事务为内容,由行政机构的设置、政府的职能定位、行政机构的职权划分与权力配置、行政工作的运行规则及其法律保障等方面所构建的基本制度。它属于上层建筑的范畴,是一个国家政治制度的重要组成部分。职能定位、权力配置、运行规则和法律保障是行政管理体制的具体内容。其中,职能设定是基础,权力配置是核心,运行规则是关键,法律保障是手段；它们之间相互联系、相互作用。
职能定位:科学合理地界定行政职能,实行行政职能履行方式多样性、综合性
就职能定位而言,行政职能是行政活动的对象范围(即管什么)和行政方式(即怎么管)二者的统一体。行政职能的定位应根据一个时期内国家的政治、经济、文化、社会发展状况和形势,确定各级政府及其各部门应当履行的职责功能和行为方式。
深化行政管理体制改革,一是必须科学合理地界定行政职能,包括正确界定政府与社会、政府与市场、政府与公民个人之间的关系；明确不同层级政府之间职责功能的重点与关系,明确不同层级政府之间的权力范围与任务。为此,既要大力培育、发展社会中介机构来承接政府部分退出社会之后的公共事务管理和公共服务提供,又要加强对社会中介机构的规制；同时,行政活动对象范围的有限性就决定了政府及其部门只对其职责范围承担责任,是“有限责任政府”,任何一个行政机关的活动内容和任务都必须根据已经确定的职能来开展和进行,否则,就会导致政府职能的越位、缺位和错位,导致机构的上下对口设置。
二是应强调和实行行政职能履行方式的多样性、综合性。行政职能的履行方式包括:刚性手段———行政许可、行政处罚、行政强制,柔性手段———行政奖励、行政合同、行政指导,市场化手段———民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场,工商管理手段———战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理、流程再造技术,社会化手段———社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等,以及在履行职能的过程中如何采用先进的科学技术以实现便捷的服务,体现公开、高效,都是行政管理体制的重要内容,具有多样性、综合性。
权力配置:应与其职能联系在一起
就权力配置而言,行政权力是各级政府及其部门在履行职能的过程中,依照法律法规的规定所享有的影响力或支配力。行政职能的设定为各级政府确定了工作的任务、方向和价值目标,而行政权力则为各级政府完成这些任务创造了条件和途径。因此,行政权力的配置应与其职能联系在一起。
深化行政管理体制改革,必须科学合理地配置行政权力,包括:一是在中央与地方各级政府及其部门之间科学配置行政权力；二是在没有隶属关系的同级政府之间科学配置行政权力；三是在同一级政府内各部门之间科学配置行政权力；四是在具体一个部门内各个机构之间科学配置行政权力。
同时,深化行政管理体制改革,还要正确处理权力配置与机构设置的内在联系。行政机构是行政权力的具体承担者,所以在—级政府内部,究竟应当设置哪些机构、多少机构,应当赋予各类机构何种地位和权限,都主要由各个机构的权力配置所决定,并遵循行政管理自身的规律,具体包括:优化同级政府组织结构；理顺上下级政府机构设置；减少行政层级,依法探索省直接管理县(市)的体制,积极进行乡镇机构改革等探索,逐步形成科学的行政层级架构,增强珠江三角洲等具备条件地区的引领带动作用。
运行规则:建立健全一套公开、明确、理性的,能够确保行政权力行使规范和科学的规则体系和组织体系
就运行规则而言,运行规则是行政权力的运行所要遵行的基本规则,是引导、规范和制约行政权力运行的基本轨迹及以此为基础的制度体系,包括法律原则、法律精神等为内容的规则。
深化行政管理体制改革,必须建立健全一套公开、明确、理性的,能够确保行政权力行使规范和科学的规则体系和组织体系。充分发挥法律的作用,把行政管理体制改革的方式、步骤和成果都纳入法律的调整范围,把各级政府及政府各部门自身的职能权限、权力运行的规则等都以法律的形式固定下来,明确各级政府及政府各部门的权利、义务和责任,一旦违反了法律的规定,就必须承担相应的后果。
法律保障:逐步完善和确立一套行政权限冲突的解决机制
法律规范是行政管理体制框架内的重要内容。深化行政管理体制改革,不能也不可能回避法律的价值和作用,职能定位、权力配置、运行规则都必须通过法律形式确定下来。当前,解决各级政府之间、各地方政府之间权限纠纷的制度还非常缺失。随着社会多元利益格局的形成,在利益驱动下,各类矛盾、纠纷增多,各级地方政府之间、各地方政府之间的冲突也开始出现,并引发权限冲突。如果解决政府间权限纠纷的法律规范与制度没有建立起来,必然导致无序竞争、重复建设、重复投资以及地方对中央政策的规避等,必然破坏市场经济的正常运行。因此,深化行政管理体制改革,就要逐步完善和确立一套行政权限冲突的解决机制,把各级政府之间、同级政府之间以及政府各部门之间权限冲突的解决方式纳入法律调整的范围,通过制度建设减少和消除暗箱操作、推诿扯皮等现象发生。
（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师,中山大学MPA教育中心主任、电子政务研究中心主任）
大部门体制的最大优点是通过将相关事务集中交给一个部门行使,使事务得到有效协调,事权集中,减少互相推诿现象象
大部制改革是建立效能政府的切入点
倪星
从历史上来看,英、法、美等西方国家的政府部门数量一直较少、职能综合性较强,比较好地体现了大部门体制的原则。在实践中,大部门体制的最大优点是通过将相关事务集中交给一个部门行使,可以使事务得到有效协调；事权集中,减少互相推诿的现象；减少辅助人员,将人力资源配置到一线业务部门。
西方国家推行大部门体制的主要经验
1.市场经济的完善使有限政府成为可能。市场经济条件下政府的一般职能是:促进市场健康有序运行,提供和保障社会公共产品和服务,保护自然环境和消除外部性,实施收入再分配和社会保障,对国民经济的发展速度及结构、方向实施宏观调控。经过长期的发展,西方国家形成了完善的市场经济体系,这使得政府可以摆脱直接的、微观的经济管理职能,而主要承担宏观的公共服务职能。市场经济的完善对政府的职能行使提供了较为明确的限制,从而使有限政府成为可能,在根本上限定了政府的职能范围和部门数量。
2.社会自治的发育有效承接了政府职能的让渡。市场经济使得政府的职能具有了有限性,但是随着新的社会问题不断涌现,大量新出现的公共事务迫切需要得到解决,政府还必须承担大量社会事务与公共服务方面的职能。现实中,西方国家发育成熟的社会自治使得公民可以根据自愿原则组织起来,自主提供公共服务和处理社会事务,自发形成一些社团或协会满足特殊公共需求。非政府组织或第三部门的兴起,能够有针对性、高效地满足公民的公共需求,分担了政府公共服务的职能,为政府推行精简、整合的大部门体制奠定了基础。
3.强化部门内外协调,注重政府职能的更新。大部门体制对政府部门的内外协调提出了更高的要求。随着部门数量减少和职能扩大,政府部门需要减少与上级沟通的环节并强化沟通力度。此外,大部门体制将原来的部门间协调任务内部化了,这需要为部长们提供一种有效的部内协调机制。但是,西方国家的经验也告诉我们,不能将职能差距较大的部门合并,否则会造成大部门内部的各司、局自成体系,极大地增加部内协调成本,造成政治家被技术官僚架空的局面。同时,推行大部门体制的目的是优化政府结构、提高职能行使效率,政府承担的职能是不断变动和发展的,向大部门体制转变还意味着要不断推动政府职能的新陈代谢,而非追求简单的机构合并和数量减少。
4.进行配套改革,从体制和机构方面支撑大部门体制的运转。
推行大部门体制改革的逻辑起点是亚职能解析
从总体上看,当前我国政府机构数量仍然较多,部门林立、职能交叉、权责不明、协调不畅、互相冲突的现象严重。这些问题的存在,需要我们进一步理清改革思路,探索新的政府机构改革路径。十七大报告提出的大部门政府体制,预示着一种全新的改革方向。
我国政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,职能行使的基本程序是决策、执行和监督相协调。在这样的改革框架下,我们的思路是,围绕这四类职能定位对现有部门的职能进行亚职能解析,根据职能同类原则对部门进行优化组合。在职能行使程序上,统一行使决策和监督职能,分类行使执行职能。强化政府首长的部门间协调作用,围绕决策、执行和监督职能并辅之以核心执行职能建立首长间的分工与合作关系,完善部门间协调制度；坚持部门首长负责制,由部长通过部内单位或特定岗位对部内事务进行协调,注重以亚职能为主线建立部门领导间的分工合作关系。同时,以职能为横轴、以权力运行程序为纵轴综合设计政府部门结构,政府体制的上下两端为数量较少的决策与监管部门,中间为根据宏观职能进行分类的数量较多的执行部门。
必须强调指出,当前在我国推行大部门体制改革,逻辑起点是亚职能解析。我们必须对目前政府所有的职能进行亚职能解析,根据职能同类、便于协调、运行高效的原则对解析出来的各种亚职能进行重新组合,形成新的宏观职能,然后在宏观职能优化组合的基础之上组建大部门。亚职能是对宏观职能的分解,通过对宏观职能的亚职能解析,可以更为精确地分析和组合政府部门的现有职能,避免对现有部门设置的整体性否定或肯定,从而减少机构改革的成本。在作出如何优化组合亚职能的决策时,应坚持提高职能行使效率和适应社会发展的原则。不仅要优化现有各级政府部委的职能和结构,还可以有选择性地将政府直属机构、办事机构以及部委归口管理机构纳入改革范围,按照大部门体制的要求进行统一改革。
（作者系中山大学政治与公共事务管理学院行政管理学系主任、教授、博士生导师）
如何克服不愿问、不敢问、不好问、不会问、不懂问、不能问弊端?
健全以行政首长为重点的行政问责制度
唐晓阳
深化行政管理体制改革的一项重要任务就是要健全以行政首长为重点的行政问责制度。
提高思想认识,解决“不愿问”现象
虽然全国许多地方都在推行行政问责制度,但推行的步伐和力度很不一致。一些地方的领导由于思想认识不到位,怕得罪人,抱着“多一事不如少一事”的态度,还没有将行政问责制度提上议事日程,更没有认识到推行行政问责制度在发展民主政治、构建和谐社会、促进科学发展中的重要意义,因而存在着“不愿问”的现象。对此,首先要加强领导和宣传,不断提高各级领导干部的思想认识,解决“不愿问”的现象。其次,要加强对公务人员的问责教育,不断提高其从政道德水平和责任意识,增强其承担责任的主动性和自觉性。再次,要加强对公众的问责教育,营造良好的问责文化环境。
突出问责重点,解决“不敢问”现象
由于行政机关实行行政首长负责制,因此,在问责过程中除了要追究当事人和直接责任人的责任之外,问责重点应当是在行政机关担任领导职务的公务员,特别是负有直接或间接领导责任的领导成员。然而,各地在推行行政问责制度的过程中,特别是在追究责任的实际操作中,并没有突出以行政首长为主,存在着“不敢问”的现象。对此,首先要加强相关的法制建设,明确责任追究的层级。其次,要求任免机关、纪检监察机关、司法机关要严格依法办事,敢于碰硬,敢于查处那些应负责任的高级别的行政首长,以维护制度的权威性。
明确问责范围,解决“不好问”现象
目前由于行政管理体制改革不到位,各级政府和政府部门之间的责权划分不清,有关行政问责的范围规定不明,究竟哪些情形要问责?应当追究哪些人的责任?追究什么样的责任?都比较笼统,因而存在着“不好问”的现象。同时,行政问责的范围仍然偏窄,像执行不力、效能低下、态度恶劣、作风飘浮等都尚未纳入问责的范围。对此,首先要进一步转变政府职能,健全政府职责体系,尤其是要明确各级行政首长的责任。其次,要通过完善信息公开制度,把行政问责与政务公开结合起来,让公众能够对公务人员的行为进行有效监督。再次,要通过完善绩效评估制度,把行政问责与绩效评估结合起来,建立健全责权一致的岗位责任制和考核机制,为行政问责提供可靠的依据。
明确问责方式,解决“不会问”现象
行政机关公务人员承担责任的方式可分为三个层次,即一般处理(包括取消评优评先资格、公开道歉、书面检查、通报批评、诫勉谈话、免职、罢免、引咎辞职、责令辞职、辞退等形式)；纪律处分(包括针对党员的“警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍”等党纪处分和针对所有公务员的“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”等政纪处分)；刑事处罚(包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑等)。它们各有不同的适用范围,可以同时使用,但不能相互混淆,更不能互相代替。然而,各地在推行行政问责制度的过程中,对问责对象应当承担什么样的责任,适用何种问责方式,如何定性量纪、定罪处罚,常常把握不准,存在着“不会问”的现象。对此,有关部门领导和工作人员要加强学习,了解各种问责方式的性质和适用范围,在问责过程中,能做到定性准确、处理恰当。同时,要实行错案追究制,追究那些责任心不强、办糊涂案的人的责任。
规范问责程序,解决“不懂问”现象
行政问责必须做到法制化、规范化、程序化。目前,各地在行政问责过程中,一方面,由于问责程序规定得不明确,使得问责主体不知道该按照什么样的程序操作；另一方面,虽然规定了问责程序,但一些问责主体并没有严格按照法定程序进行。所以,存在着“不懂问”的现象。对此,要进一步规范行政问责程序,使各种问责方式都有法定的程序可依。同时,要求问责主体必须要有高度的责任心,严格按照法定程序进行问责。
完善问责法制,解决“不能问”现象
完备的法制是推行行政问责制度的前提条件。虽然我国涉及到行政问责的法律、法规、规章和规范性文件很多,但目前还没有一部统一的、内容全面的行政问责法律,实践中需要问责的许多情形、程序等都没有相应的明确规定,因而存在着“不能问”的现象。对此,必须要完善行政问责的法律基础,把行政问责与依法行政结合起来。不仅要适时启动《行政问责法》的制定工作,以法律形式对行政问责的适用对象、范围、标准、程序等作出具体而明确的规定,而且要及时修改现行的一些法律、法规和政策规定。
（作者系中共广东省委党校行政学教研部主任、教授）
行政管理体制改革应该让公共权力符合公共服务逻辑,让营利部门符合市场经济逻辑
以行政管理体制改革推进国家构建
郭台辉
国家发改委和广东省委、省政府相继出台的《纲要》和《决定》,都把行政管理体制改革视为深化改革的重要组成部分,而且都落实到非常具有可操作性的层面。其原因可以从我国国家构建的角度加以解释。新中国60年来的国家构建一直处于现代化和全球化双重进程中,已经取得辉煌成绩,也沉积了不少问题,但均可以行政管理体制改革为突破口来解决这些问题。在这个意义上,广东省应立足于自身的区位特点,从国家构建的宏观视野来推动当前的行政管理体制改革。
中国行政管理体制改革的未来方向是使行政权力更有效地受制于监督,使行政权力更为合法、透明、有效,更有效地保护弱势群体
从历史时间的发展来看,中国的国家构建处于现代化的进程。在党的领导下,新中国在30年前的国家构建取得了举世瞩目的成就,主要是创立了一种强大的公共权力体系和一套完整的公共财政税收体系。在改革开放之后,国家建构的逻辑开始转上以经济建设为中心的轨道,社会开始从国家中解放出来而获得相对自主性,经济也开始遵循市场逻辑,政府开始有意识地运用公共权力来为民众提供公共服务。尽管如此,中国的国家构建依然处于走向现代化的进程中,只是今后的方向更为具体、明确和细致,主要是,如何进一步让国家权力从社会和经济领域退回到政治层面,使市场经济、市民社会和国家权力都具有相对的自主性,如何把政治权力尽可能主动归还给公民自己掌管。
从世界空间的区位来看,中国的国家构建处于全球化的进程中。新中国在过去60年的国家构建是一个寻求国际社会认同的过程,也是一个不断融合世界体系并且在其中发挥重要作用的过程。在这个进程中国家构建的最大成功之处在于,确立主权国家地位,树立国家形象,为中国在国际政治舞台争取合法性支持,提高抗外来的政治经济风险的能力；跻身世界强国,确保国家安全免受外来威胁,为民众提供最重要的公共物品；争取市场经济国家的地位,为中国进一步发展市场经济、在资本主义世界体系中发挥更重要作用提供支持。在政治国家主动融入全球化的进程中,国内经济体系、社会体系与文化观念体系也在不断与国际社会接轨,人们的理性判断能力不断增强。因此,改革政府管理体制,更为科学理性地制定法律和公共政策,使社会合理、有序地从政治中得到解放,重新让人们自主参与社会政治的公共事务管理。
正是因为中国国家构建尚处于现代化和全球化的双重进程,正是过去60年的国家构建大体上为进一步改革奠定结构性基础,所以,接下来的任务应该落实到改革行政管理体制、经济管理体制、社会保障体制等具体的可操作性层面。而行政管理体制改革是政府体制改革的突破口和关键。从国家构建的宏观层次来说,中国行政管理体制改革的未来方向是如何使行政权力更有效地受制于社会和民众的监督,如何使行政权力更为合法、透明、有效,得到民众更大程度的认同,如何更有效地保护弱势群体,使之有能力参与市场竞争。
广东行政管理体制改革的方向是实现四个分离
中国当前以行政管理体制改革来进一步推动国家构建的进程,广东省当仁不让要继续成为下一个30年的领头羊。当前,广东行政管理体制改革的方向是实现四个分离:一、行政与政治相对分离。政治问题是国家带有普遍性决策的表达,更多通过制度和法律来体现,但行政是政府执行国家意志,是依法执行公共权力。行政一旦政治化就丧失相对的独立性和自主性,无法合理有效地提供公共服务,无法维持社会利益分配的公平正义；二、行政部门与社会公共事业部门相对分离。行政管理部门不能干预社会公共事业部门的日常具体运作,更不能参与其利益分配和非法庇护,而是体现在对基础设施、公共安全和教育等方面的宏观监管和法律制度的落实,成为社会公平公正的代言人和执行者；三、行政与营利部门的完全分离；四、行政部门内部相对分离。如果政府本身成为利益集团,各行政部门也只是更小的利益团体,其间是相互利用而不是相互监督制衡,结果将是实现各自利益而不是公共服务的最大化。总而言之,行政管理体制改革应该让公共权力符合公共服务逻辑,让营利部门符合市场经济逻辑。
（作者系华南师范大学政治与行政学院副教授、政治学博士）