鲁  军
 
    行政审批是政府对社会实施管理的一种手段。经过30多年的改革开放，我国社会主义市场经济调控体系框架已初步建立，政府对经济的直接管理逐步转向间接调控，并越来越多地注意运用经济手段、经济政策、经济法规调控经济运行。但是我们也应看到，行政审批权力的不规范行使，仍然是当前经济体制改革中的主要障碍之一。深化行政审批制度改革，对提高依法行政水平，促进经济和社会和谐发展，以及防止腐败现象的产生，都具有重要的现实意义。
    行政审批与行政许可
    关于行政审批制度概念的内涵和外延,通说认为，行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对公民、法人和其他社会组织行使某些权利的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度，是包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容的一个有机整体。
    从理论上讲，行政审批和行政许可之间既有联系也有一定的区别。我国的行政审批,主要是依审批主体和审批形式界定的,而行政许可主要是从相对人的角度依行为的性质进行界定的。 
    首先,行政审批通常被理解为行政机关所作的审批,这是从审批主体的角度对行政审批所作的界定,因此,行政审批既可能是应相对人的申请作出的,也可能是行政机关内部上级行政机关对下级行政机关或者行政机关对其工作人员的申请、请示等内部管理事项所作的批复、批示、批文等,还可能是行政机关对其他机关或者其直接管理的企业、事业单位的管理事项所作的审批;而行政许可通常被理解为行政机关根据相对人的申请所作的审批。因此,从审批与许可的主体看,行政审批的适用领域和范围非常广泛和复杂,行政许可仅是行政审批的一个方面。
    其次,行政审批通常是从形式上去认识的,凡是必须经过行政机关同意的行为都被视为行政审批行为,而不管这种同意是形式上的还是实质上的,只要形式上具备审批的特征或者使用了审批的称呼就都被视为行政审批,而行政许可则必须是行政机关以管理人的身份依法行使行政职权对相对人申请所作的实质性的审批,即对符合法定许可条件的相对人作出准予其从事特定活动的审批而对不符合许可条件的相对人作出不予许可的审批。这样,一些不具许可性质的审批行为如房地产的权属登记、居民户籍登记等虽然在形式上属于审批但实质上却不属于行政许可,因此,从形式上看,审批的范围也要较许可的范围大得多,在行政许可之外还存在着大量的不属于行政许可的审批行为。
    国务院法制办公室在关于《中华人民共和国行政许可法（草案）》的说明中指出：“行政许可（也就是通常所说的‘行政审批’），是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，是不可缺少的，多年来也起了重要的作用。”因此，在《行政许可法》中将行政审批和行政许可视为了同一个概念，《行政许可法》总则第二条将行政许可定义为“是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。
　　我国行政审批制度的历史变迁
    建国初期。随着建国初期计划经济体制的建立，我国行政审批制度亦随之诞生。在传统计划经济体制下，政府以全面管理者的身份出现，成为指挥整个政治、经济、文化和社会生活的唯一主体，行政审批作为社会管理的最主要手段，在各个领域得到广泛适用，我国行政审批制度初步形成。
    持续与强化时期。20世纪80年代初以前。一方面，计划经济长期持续存在使行政审批制度与之相伴相生，行政审批制度是这一时期保持社会秩序稳定、保障指令性计划顺利实施和保证有限资源合理配置的重要手段。另一方面，十年浩劫使国家行政管理陷入无序状态，需要进一步强化行政审批制度，保障政府对社会的控制。审批范围越来越广，审批种类越来越多，呈现出不断扩张的趋势。
    调整与改革时期。20世纪80年代至今。(1)改革初始阶段，即围绕政府职能转变为中心的多次政府机构改革以及与之相伴随的行政审批制度调整；1979—1982年，政府机构改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配，表现为政府行政系统内部的放权或收权；1983—1988年，政府机构改革的重点是转变政府职能、调整行政组织结构，精简人员，行政审批制度调整侧重于下放权力，减少层次；1993—1997年，行政审批制度调整侧重于经济领域，减少具体行政审批事务和对企业的直接管理，坚决把属于企业的权力下放给企业。(2)改革全面深入阶段。行政审批制度改革于1997年在深圳开始试点运行，其重点是大幅度精简行政审批事项，规范审批程序，确定审批时限，公开审批内容，建立一套便民为民的行政管理体制。2004年7月1日实施的《行政许可法》是我国行政审批走向制度化、规范化和法制化的重要标志。
    继续深化行政审批制度改革
    将现代经济学对制度的分析方法运用于研究过程，对国家法、行政法等公法领域产生了重大的影响，也为我们更深刻地认识行政权及行政行为带来了新的视角和启迪。有学者将政府与市场主体之间描绘为一个相互博弈的过程，认为政府决策过程必须满足以下要件：一是博弈的双方必须合作，建立信任的基础；二是要建立参与式的决策机制；三是改革公权力机构，提倡在公务人员管理制度中引入竞争因素，建立惩罚和激励制度；四是加强权力之间的监督，加强责任的落实；五是注重程序的约束，以程序规避政治决策过程中的寻租行为。 
    现实中的行政审批等政府管制行为充分体现动态博奕的特点，表现为行政审批制度在创立和实施过程中不可避免地要产生收益递增和自我强化趋势。收益递增源于行政权力的规定化，和相关部门协作效应的扩大化。自我强化源于行政相对人不断地对制度缺陷制造压力，促使国家和政府部门不断地完善行政审批制度。而且由于随着时间的推移导致制度退出成本不断增大，使得行政审批制度一旦运行，要废除就需要巨大的成本。因此，这种收益递增机制成为阻碍制度变革的保守力量，制度变迁一旦迈入某一路径，它的既定方向就会在以后的发展中不断自我强化，沿着这条路径不断发展下去。
    上述研究为我们深化行政审批制度改革提供了一个借鉴视角。
    ———行政审批权的监督制约路径。行政审批之所以成为舆论的“风暴口”，不是因为行政审批本身，而是因为行政审批背后的权力滥用。市场经济越发达，对行政审批权的透明性、规范性要求就越高。行政审批制度改革是否达到了预期目标，关键要看是否减少了与市场经济不符的行政审批项目，那些与市场经济相匹配而保留下来的审批项目是否得到了有效监管。
    以制度供求均衡为基础。制度是一种资源，就像人们对商品的需求是因为商品能够给人们带来效用和满足一样，制度安排也能给人们带来利益。这就产生了制度供求的均衡问题。行政审批制度供给与需求在一定的社会条件下都有一个客观的相互适应的水平，这个适应的水平就是制度的均衡。监督制约要在制度供求均衡点上有新突破。所以，制度供求均衡是行政审批制度有效发挥作用的基础。
    以建立和完善监管机制为目标。结合政务公开，对保留的审批事项建立健全社会听证、专家咨询论证和审批公示等制度，减少审批人的自由裁量权和随意性；建立行政审批责任追究制度。
以行政执法监督为重点。为加强行政执法监督的管理，维护行政相对人的合法权益，行政执法监督需要加强权力机关、司法机关和行政机关内部的监督，同时也要加大政治监督和社会监督力度。 
    ———政府职能的转变路径。政府要通过大幅度减少行政审批项目，推动政府职能转变和管理方式创新。充分发挥市场自我调节，行业组织和中介机构自律管理，公民、法人和其他组织依法自主决定有关事项的作用，逐步理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民的关系。
    政府职能转变路径要着力于提高效率性、透明性、便民性。以公开为原则、不公开为例外，按照公开、公平、公正的原则，明确行政审批的条件、程序，并建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。应当充分利用网络技术等手段，把“电子政务”建设同行政审批制度改革有机结合起来，建立政府通过信息化履行行政审批职能的模式。
    ———纪检监察机关发挥执纪职责的路径。纪检监察机关应充分发挥制度在推进行政审批制度改革中的重要作用。以科学的态度完善制度，针对行政审批制度改革中的薄弱环节加强制度建设，使制度具有防范力、约束力、生命力；以严格的标准执行制度，坚持制度面前人人平等，坚决维护制度的严肃性和权威性。
    同时要严肃执纪，对于干扰、破坏、阻碍行政审批制度改革的腐败问题，旗帜鲜明地进行查处。要科学执纪，树立“查办案件、惩治腐败是政绩，查清问题、保护干部、促进发展也是政绩”的观念，坚持惩前毖后、治病救人的方针，综合运用纪律处分、组织处理、诫勉谈话等多种手段，最大限度地让党员干部少犯错误、不犯错误。通过严肃执纪、科学执纪，支持改革者，鼓励创新者，教育失误者，惩处腐败者，为行政审批制度改革营造良好的法纪环境。（作者为法学博士，现供职于上海市纪委办公厅）